LA INCORPORACION 
DE LOS DERECHOS DEL NIÑO 
A LAS POLITICAS PUBLICAS EN URUGUAY

Informe no gubernamental de la aplicación 
de la Convención Internacional 
de los Derechos del Niño en Uruguay.
Balance del Período, 1996. 2000

Investigador y redactor del Informe: Soc. Gustavo Leal
Asistente de investigación: Silvana Pedrowicz
Coordinación General de la Investigación/Informe: : Luis Pedernera y Soc. Paula Baleato
Asesoramiento Jurídico: Luis Pedernera
Asesoramiento Social: Soc. Paula Baleato

Montevideo, 7 de noviembre, 2000

SUMARIO

•	Introducción

•	Capítulo I.- Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas al Uruguay en 1996 y avances del período.
Los logros del periodo
•	Capítulo II.-  La reproducción biológica de la infancia.
•	Introducción
•	El país “congelado”
•	La orientación del crecimiento escaso
•	La segmentación social y la infancia

•	Capítulo III.- La ambivalente vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño en el sistema jurídico e institucional.
•	La vigencia del Código de 1934
•	Los cambios en el Poder Judicial

•	Capítulo IV.- La infancia como "problema" de seguridad ciudadana 
•	Señales de fisuras en el tejido social
•	Los nuevos roles de los organismos de seguridad
•	Las detenciones policiales
•	La ilegalidad de la mayoría de las detenciones

•	Capítulo V.- De la privación de libertad a la libertad asistida. El aumento de la judicialización.
•	Introducción
•	Las medidas de privación de libertad
•	La vida intramuros
•	Los programas de libertad asistida.

•	Capítulo VI.- Los reglamentos de disciplina en las escuelas y liceos.
•	El desafío de la convivencia escolar 
•	El enfoque de los conflictos en la educación
•	La disciplina en las escuelas
•	La participación estudiantil en secundaria: entre discursos tutelares y los derechos humanos.
•	La importancia de la mediación

•	Capítulo VII.-  Un espejo de la exclusión social: la deserción y repetición escolar .
•	La repetición como comportamiento duradero
•	Las estrategias para estrechar la brecha

•	Capítulo VIII.- La gestión privada de políticas públicas a nivel de la infancia y la adolescencia.

•	Capítulo IX.- Nuevos y viejos problemas.
•	La discriminación al diferente
•	La situación de los discapacitados y las clínicas psiquiátricas
•	La dimensión del trabajo infantil 
•	La niños en situación de calle incorporados al panorama urbano 

•	Conclusiones Finales

INTRODUCCIÓN

Este documento tiene por objetivo contribuir al debate público sobre la problemática de la infancia y la adolescencia en el Uruguay a la luz de una mirada retrospectiva sobre los últimos cuatro años, concretamente el período 1996 - 2000.

El Comité apuesta a que esta investigación favorezca la discusión a nivel político, académico y en el ámbito de los decisores de políticas. El análisis quiere a la vez que destacar los avances realizados en el período ser críticos en relación a la vigencia de los postulados de la Convención en la realidad cotidiana de los niños y niñas.

En el Capítulo 1 se realiza una síntesis de las principales objeciones que realizara el Comité de Seguimiento de la Convención de Naciones Unidas en 1996, en oportunidad que nuestro país presentara su informe. También se analizan los principales avances en materia de políticas hacia la infancia.

En el Capítulo 2 se analiza el comportamiento demográfico del  Uruguay, su estructura de edades y las proyecciones para el año 2015. Se centra el enfoque en el hecho de que la reproducción biológica del país se ha centrado en los sectores de extrema pobreza, con menos capital social y cultural, lo que sin duda cuestiona la viabilidad del modelo de integración.

El Capítulo 3 recorre el andamiaje jurídico del Uruguay, discute las contradicciones entre el Código de 1934 y la Convención, aborda los cambios en el Poder Judicial y señala las materias pendientes en el área de la legislación.

El Capítulo 4 analiza cómo la política de seguridad pública impulsada en el período en rigor se concentró en los niños y adolescentes, los cuales han sido fuertemente perseguidos y estigmatizados. El aumento de las detenciones policiales y de las internaciones de niños junto al descenso de las detenciones de adultos dan cuenta de esta situación. A su vez, se discute el nuevo rol del Ministerio del Interior en las políticas sociales dirigidas a la infancia.

En el Capítulo 5 se advierte cómo las medidas de libertad asistida que se implementaron en el período en rigor no provocaron un descenso de los privados de libertad, que por otra parte continúan, a pesar de ciertos avances, viviendo en situaciones claramente violatorias a sus derechos.

El Capítulo 6 aborda la forma de resolución de conflictos en los centros educativos, particularmente en los liceos y escuelas, a la luz de los reglamentos de disciplina y de comportamientos de los alumnos vigentes. La escasa ó nula participación de los niños y adolescentes en los temas que les competen así como el perfil sancionatorio de estos instrumentos se discuten junto a la necesidad de instalar mecanismos de mediación que contribuyan a la convivencia democrática en las aulas.

El Capítulo 7 aborda la problemática de la repetición y deserción escolar, particularmente en el primer año. Además de las variables socioeconómicas, la rigidez de la propuesta pedagógica junto al divorcio cultural existente con los hogares, familias y comunidad circundantes a las escuelas, son identificadas por maestros, directores e inspectores como las razones principales de esta situación que en la última década ha permanecido incambiada.

El Capítulo 8 destaca la problemática de la discriminación racial, la situación de los niños con discapacidades, el fenómeno del trabajo infantil y el de los niños en situación de calle.

En el capítulo de Conclusiones se reseñan los principales nudos problemáticos al tiempo que se sugieren líneas de abordaje para problemáticas futuras.

En los Anexos se encontrará el detalle de las organizaciones y personas que fueron consultadas para la realización de la presente investigación.

Montevideo, 7 de noviembre, 2000.

Capítulo I.- 
OBSERVACIONES FINALES DEL COMITÉ DE LOS DERECHOS DEL NIÑO DE NACIONES UNIDAS AL URUGUAY EN 1996 y AVANCES DEL PERÍODO

El Comité de Seguimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas consideró entre el 30 de septiembre y el 1 de octubre de 1996 el Informe que el estado uruguayo envió para su consideración a los efectos de evaluar la aplicación de la Convención.

El 9 de octubre de ese año, dicho Comité elaboró un Informe Final  donde señaló preocupaciones, sugerencias y recomendaciones. De acuerdo a lo que se establecía, las observaciones deberían ser incorporadas en el diseño e implementación de políticas, a los efectos de rectificar el rumbo hasta ese momento tomado. 

Pues bien, tal como se verá a continuación, la enorme mayoría de las  situaciones que merecieron observaciones del Comité se mantienen ó más aún, se han profundizado. 

En la introducción de su Informe Final, el Comité señala en primer lugar su preocupación debido a que el Informe uruguayo no fue preparado por parte del gobierno “de acuerdo a los lineamientos que establece el Comité, centrándose principalmente en el marco legal sin incluir suficiente información tomadas a los efectos de la implementación de los derechos establecidos en la Convención”.

El Comité sintetizó en su Informe las principales razones de preocupación, entre las que se destacó “las insuficientes medidas adoptadas a los efectos de armonizar la legislación nacional con los principios y el articulado contenido en la Convención”. También señaló su preocupación por  el hecho de que no se hubiera dictado nueva legislación que regule aspectos abarcados por la Convención, como por ejemplo la adopción internacional, la prohibición de tráfico de niños y la prohibición de la tortura”. Además, el Comité señaló su preocupación por el hecho de que el “Código de 1934, el cual contiene varias previsiones contrarias a la Convención, no ha sido revisado ó corregido”.  También el Comité se lamentó de que “varias leyes contrarias a la Convención aún están en vigencia, incluyendo entre ellas las que se refieren a la Administración de Justicia Juvenil, edad mínima de acceso al empleo y la edad mínima de matrimonio”. 

En ese marco el Informe recomendó que “... el actual proceso de reforma de la legislación nacional sea totalmente compatible con la previsiones de la Convención y que se tenga en cuenta muy especialmente aspectos tales como la no-discriminación, el interés superior del niño, la participación de los niños y el respeto por sus opiniones”. 

Por otra parte, el Comité reconoció el esfuerzo de las autoridades en la obtención de datos estadísticos, pero se mostró “preocupado por las insuficientes medidas adoptadas para obtener información desagregada sobre la situación de todos los niños, particularmente aquellos pertenecientes a sectores más vulnerables, incluyendo los niños negros, los minusválidos, los chicos de calle, los niños internados en instituciones incluyendo aquellos en situación de privación de libertad, los chicos sometidos a malos tratos o abusos o los niños provenientes de los sectores más carenciados económicamente”.  En este punto, el Informe propuso  “tomar medidas para obtener información desagregada”, recomendando solicitar apoyo a UNICEF.

En el numeral 9 de las Observaciones Finales, se expresa “la preocupación por el presupuesto insuficiente que se otorga a las partidas de seguridad social especialmente para los niños  pertenecientes a sectores mas carenciados”. A la vez, señalaba en 1996 su “preocupación por la tendencia a la perpetuación de la pobreza entre los sectores marginales”, en especial los niños. 

Otro punto cuestionado por el Comité es “la persistencia en la discriminación contra los niños nacidos fuera del matrimonio, incluyendo el disfrute de sus derechos civiles”. A su vez, se toma nota del procedimiento para el otorgamiento de un nombre en estos casos favorece la estigmatización y su imposibilidad de conocer a sus padres naturales y que en el caso de un niño nacido de padres menores de edad ese niño no puede ser reconocido por sus padres. 

En relación al embarazo adolescente, el Comité destacó su preocupación “por el alto número de éstos lo que tiene efectos negativos en la salud de las madres y sus hijos, y en el disfrute del derecho a la educación de las madres perjudicando la concurrencia a los centros de enseñanza lo cual genera un alto número de abandonos”. 

Además de las objeciones mencionadas precedentemente, también se expresó la “profunda preocupación por el aumento de los casos de abusos y violencia en el seno de las familias y la falta de medidas adecuadas para prevenir y combatir ese tipo de abusos y violencia, así como también en relación a la rehabilitación a las víctimas”. 

La prevalencia en el país de la doctrina de la situación irregular, constituye otra preocupación del Comité debido a que la misma “favorece la estigmatización y la frecuente institucionalización y pérdida de libertad de los niños provenientes de los sectores más carenciados económica y socialmente. El Comité lamenta –señala el Informe-  que la implementación de los preceptos y principios de la Convención relativos a la administración de Justicia Juvenil, no han sido atendidos suficientemente ni en la legislación ni en la práctica. Desde esta perspectiva, el Comité está preocupado por las insuficientes medidas adoptadas para asegurar que la privación de libertad sea sólo usada como última medida, que los niños privados de libertad sean tratados con humanidad y en forma que tomen en cuenta las necesidades de las personas de esa edad, así como el derecho a mantener contactos con sus familiares y al debido proceso exigido por el artículo 40 de la Convención. Además, el Comité destacó su preocupación “por el alto número de niños institucionalizados y las medidas insuficientes que han sido tomadas para desarrollar medidas alternativas a la institucionalización y para promover la reintegración social.

El Comité notó con “preocupación que el trabajo infantil continúa siendo un problema en el Uruguay y que las medidas tomadas para prevenirlo son insuficientes. Desde esta perspectiva, también el Comité aprecia con preocupación que la edad mínima de admisión al trabajo en la ley uruguaya es más baja que la establecida en la Convenio Internacional del Trabajo Nº 138 ratificado por Uruguay. 

Por último, el Informe agregó que “el Comité nota con preocupación la insuficiencia de las medidas tomadas para asegurar que los preceptos y principios de la Convención sean ampliamente conocidos tanto por los adultos como por los niños, a pesar de lo dispuesto por el artículo 42 de la Convención.  Además se ha prestado poca atención, según el Comité, a la formación de profesionales que trabajan con y para los niños incluyendo docentes, trabajadores de la salud, trabajadores sociales, abogados, funcionarios policiales, funcionarios de instituciones donde los niños son detenidos y de otras dependencias del Estado a los efectos de modificar conductas predominantes.” El Comité sugiere en este punto el desarrollo de cursos de formación y educación específicos a los actores involucrados. 

Las recomendaciones del Comité también señalaron la necesidad de “tomar medidas para mejorar la coordinación entre las instituciones vinculadas a la protección y promoción de los derechos del niño tanto a nivel central como local y considerando la posibilidad del establecimiento de un contralor independiente (Ombudsman) competente en los derechos del niño”. 

Los logros del período

El Comité entiende pertinente en un documento evaluativo sobre el cumplimiento de la Convención, en el cual se sintetizan las principales observaciones a los efectos de promover su incorporación a la agenda pública, dar cuenta de los avances registrados en el período. Si bien es claro que existen una serie de indicadores que han mejorado, deseamos destacar los que entendemos más trascendentes sin que esto signifique desconocer otros.

•	El descenso de la mortalidad infantil

A nivel de la salud, se destaca el descenso de la mortalidad infantil y los indicadores conexos como el logro de una política sostenida desde la apertura democrática que ha logrado hacer descender esos índices.

Entre esos indicadores conexos se destacan la captación precoz y el control de las embarazadas, la atención institucionalizada del parto, el fomento de la lactancia materna y el control del recién nacido y del lactante. 

En el año 1985  a la salida del período dictatorial, la mortalidad infantil  se ubicaba en  29.4 por cada mil nacidos vivos menores de un año. En 1999 descendió al 14.5.  

En particular, durante el período 1995 –1999 la mortalidad infantil se redujo un 26% . Este descenso es muy importante si se considera además que el mayor declive se produjo en el sector público de atención de la salud donde la reducción alcanzó al 27%.

Cuadro Nº 1. Mortalidad infantil por mil nacidos vivos, según lugar de residencia y tipo de asistencia ( Período 1995 –1999).	
	1995	1996	1997	1998	1999 
(Ene- Nov.)	
Uruguay	19.6	17.5	16.6	16.4	14.5	
Montevideo	20.4	16.9	17.7	17.4	15.7	
Interior	19.1	17.9	15.9	15.8	13.8	
M.S.P	22.6	19.5	20.2	19.4	16.4	
Mutualismo	11.7	10.4	10.0	10.8	9.9	
Fuente: Departamento Estadístico del MSP	

A pesar de que la mortalidad infantil descendió en forma significativa, persiste una fuerte desigualdad territorial en la distribución de los datos que no siempre se registra en los indicadores globales. En efecto, si bien en 1999 en el Uruguay dicho indicador registró  un valor promedio de 14.5 cada mil, en los extremos resaltó la existencia de zonas donde la mortalidad alcanzaba al 40% y áreas dónde la misma no superaba el 4%.  Este dato revela una tendencia preocupante de segmentación social y aumentos de distancias socales en un país que comienza a percibir signos potentes de fisuras en el tejido social. 

A nivel nacional, estas distancias también se registran entre los departamentos, aunque no en forma tan acentuada como si comparamos barrios, debido a que el efecto homogeinizador del promedio opera también a nivel departamental donde conviven sectores sociales diferentes. Cuando se observan los datos de mortalidad infantil a nivel territorial con características socio-económicas homogéneas se perciben claramente las distancias. De todas formas, en la comparación entre departamentos hay una distancia que va desde una mortalidad infantil de 7.7 hasta 18.9 en el otro extremo. El promedio es 14.5. 

Cuadro Nº 2  Tasas de mortalidad infantil por mil nacidos vivos, según departamentos. Año 1999	
Departamento de residencia	TOTAL	Departamento de residencia	TOTAL	Departamento de residencia	TOTAL	
Salto	18.9	Rocha	15.5	Soriano 	11.2	
Rivera	17.5	Montevideo	15.3	Lavalleja	10.3	
Artigas	16.7	Flores	15.2	Tacuarembó	9.5	
Durazno	16.1	Canelones	14.1	Rio Negro 	8.2	
Treinta y Tres	16.0	Cerro Largo	13.6	Florida	7.7	
Maldonado	15.9	San José	12.3	TOTAL  del País	14,5	
Paysandu	15.6	Colonia	11.3			
Fuente: Departamento Estadístico del MSP	

•	El aumento de cobertura en educación inicial y primaria

A partir de 1995 se implementó en el país la Reforma Educativa. 
El aumento de cobertura en el sistema educativo principalmente en primaria y educación inicial son elementos destacables en la gestión de los cambios que se aplicaron a partir de 1995. En efecto, la cobertura total de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) pasó de 574.672 alumnos matriculados en 1995 a 641.462 en 1999, lo que representa un crecimiento del 11.6%   
En la educación inicial para niños de 4 y 5 años el aumento fue explosivo, alcanzando a un 66.1%. A nivel de primaria, también se logró un aumento de la cobertura aunque mucho más leve. El análisis de la calidad educativa lograda a partir de la expansión es un tema aún en evaluación, aunque parece claro que la propuesta educativa para algunos sectores sociales continúa siendo escasamente integradora. (Ver capítulo VII).

Cuadro Nº 3. Números de alumnos matriculados en ANEP por años 1995 y 1999 según ciclos educativos	
	1995	1999	
Inicial niveles 4 y 5	44.966	74.670	
Primaria (Común y Especial)	294.208	312.663	
Total 	574.672	641.462	
Fuente: Gerencia de Planeamiento y Evaluación de la Gestión Educativa de ANEP	

•	El aumento de cobertura del INAME

Entre los temas que se destacan, se encuentra el aumento del gasto a nivel de las políticas focalizadas de infancia que llevó adelante el INAME. Sin duda, en el contexto regional, esta política de expansión de servicios y cobertura es valiosa y sumamente destacable. La cobertura global del organismo pasó de 26255 en 1996 a 47527 en 1999. Este aumento se explica exclusivamente por la política de convenios con organizaciones de la sociedad civil, que hoy atienden a la mayoría de los niños y niñas en la órbita del INAME. 

Cuadro Nº 4. Evolución de niñas, niños y adolescentes atendidos  en Instituciones Oficiales y Privadas. (Período 1996 –1999)	
	1996	1997	1998	1999 	
Instituciones Oficiales	10860	11370	11790	11553	
Instituciones Privadas	15394	22073	28640	35974	
TOTAL	26255	33443	40430	47527	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI. INAME	

Proporcionalmente en 1996 las ong´s atendían al 59% del total de la población de INAME, mientras que en 1999 representaba el 76%. El aumento de cobertura del INAME se basó no solamente en la mayor cantidad de convenios con organizaciones no gubernamentales, sino en la mayor atención de niños por convenio. En efecto, la ampliación del impacto de INAME reposó en que los convenios pasaron de 255 en 1996 a 447 en 1999 y que unitariamente éstos atendieron un promedio de 80 niños en 1999 mientras atendían 60 en 1996. Este salto representa un 25%. 

Cuadro Nº 5. Evolución de cantidad de niñas, niños y adolescentes atendidos  en convenio con Instituciones Privadas y promedio de niños atendidos por convenio . (Período 1996 –1999)	
	1996	1997	1998	1999 	
Cantidad de atendidos en convenio	15394	22073	28640	35975	
Cantidad de convenios	255	308	385	447	
Promedio de niños por convenio	60	72	74	80	
% de la población total de INAME atendida por convenio	59%	66%	71%	76%	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI. INAME	

De aquí cabe iniciar una reflexión sobre la calidad de estos servicios en la medida que la estrategia de ampliación no contempló –salvo el Plan CAIF- una política de fortalecimiento institucional y apoyo pedagógico. El ensayo de experiencias de profesionalización de la gestión privada de políticas públicas combinada a la participación ciudadana como el caso de las guarderías del Plan CAIF merecen señalarse como una propuesta válida que debiera profundizarse con los ajustes necesarios que desde el ámbito de las organizaciones no gubernamentales se han planteado.

El pasaje tan acelerado de responsabilidades hacia la sociedad civil, en cantidad de convenios y en aumento de niños por convenio representa un signo de interrogación en lo referente a la capacidad de las organizaciones en alcanzar un nivel de calidad óptima en los proyectos. 
La ampliación de la cobertura se centró fundamentalmente en una estrategia de  instalación de Clubes de niños y Centros Juveniles. Al observar la evolución de los convenios por modalidad se registra claramente esa política. 

Cuadro Nº 6. Evolución de convenios con Instituciones Privadas según modalidad.
(Período 1996 –1999)	
	1996	%	1997	%	1998	%	1999 	%	
Atención en la comunidad	0	0	0	0	2	1	2	0	
Hogar de Permanencia	62	24	69	22	76	20	82	18	
CAIF	133	52	151	49	171	44	190	43	
Centro Juvenil	12	5	23	7	38	10	47	11	
Libertad Asistida	2	1	3	1	4	1	5	1	
Centro Diurno	16	6	19	6	18	5	16	4	
Club de Niños	29	11	42	14	68	18	89	20	
Niños de Calle	1	0	1	0	8	2	16	4	
TOTAL	255	100	308	100	385	100	447	100	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI. INAME	

El proceso de descenso de la desinstitucionalización iniciado por el INAME, aunque en términos absolutos sea leve, refleja junto a otras acciones desarrolladas una voluntad política firme al respecto. De todas formas,  persiste un número relativamente alto en términos absolutos de niños institucionalizados. 

Cuadro Nº 7. Evolución de niñas, niños y adolescentes atendidos en  Centros de Atención Integral de 24 horas en Instituciones Oficiales y Privadas.
 (Período 1996 –1999)	
	1996	1997	1998	1999 	
Instituciones Oficiales	3938	3909	3886	2969	
Instituciones Privadas	1715	1528	1614	1506	
TOTAL	5653	5437	5500	4475	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI. INAME	

Por último, se entienden como muy correctas las acciones desarrolladas en el período en el cambio de imagen del INAME ante la opinión pública, centrando el mensaje del organismo como el rector de las políticas para todos los niños.
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA

- A favor de la Infancia. Sobre las políticas aplicadas y sus resultados. Programa FAS.OPP. Noviembre, 2000. 
- “Juventud, activos y riesgos sociales en la reorganización espacial de Montevideo”. De León, Eduardo y Garibotto, Giorgina. 1999.
- Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño. Uruguay. CRC/C/15/Add.62. 9 de octubre de 1996.
- Por Ellos. Informe de los realizado en el período 1995/1999 por el Departamento de Materno Infantil del Ministerio de Salud Pública. Enero 2000. 
-	“Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay. 1995-1999. ANEP
-	
GRAFICOS

Gráfico Nº 1. Evolución de la mortalidad infantil en Uruguay. Período 1984 – 1999.

CUADROS

- Cuadro Nº 1. Mortalidad infantil por mil nacidos vivos, según lugar de residencia y tipo de asistencia (Período 1995 –1999).
- Cuadro Nº 2  Tasas de mortalidad infantil por mil nacidos vivos, según departamentos. Año 1999.
- Cuadro Nº 3. Números de alumnos matriculados en ANEP por años 1995 y 1999 según ciclos educativos.
- Cuadro Nº 4. Evolución de niñas, niños y adolescentes atendidos  en Instituciones Oficiales y Privadas. (Período 1996 –1999).
- Cuadro Nº 5. Evolución de cantidad de niñas, niños y adolescentes atendidos  en convenio con Instituciones Privadas y promedio de niños atendidos por convenio . (Período 1996 –1999).
- Cuadro Nº 6. Evolución de convenios con Instituciones Privadas según modalidad.
(Período 1996 –1999).
- Cuadro Nº 7. Evolución de niñas, niños y adolescentes atendidos en  Centros de Atención Integral de 24 horas en Instituciones Oficiales y Privadas. (Período 1996 –1999)
Capítulo II.-  
LA REPRODUCCION BIOLOGICA DE LA INFANCIA

Introducción

La infancia, esa realidad que para sola una vida humana es una experiencia transitoria, constituye una realidad continua y permanente para miles de niños y niñas en Uruguay. 
Un país en primer lugar es su gente, y en el Uruguay estamos ante un bien escaso; doblemente reducido cuando hablamos de los niños, niñas y adolescentes.

La tasa de natalidad de la población del Uruguay es la más baja del continente, a excepción de algunas pequeñas islas del Caribe angloparlante. El comportamiento demográfico del país, compromete un desarrollo equilibrado y con igualdad de oportunidades, en la medida que el mismo tiene una constante tendencia ha ubicar la reproducción biológica de la población en los sectores de extrema pobreza. 

Como se verá, en la última década y en las proyecciones para el año 2015 no sólo se urbanizará aún más el Uruguay sino que la segmentación residencial se agudizará, sobre todo en la capital y en algunas ciudades del interior del país.
 
El crecimiento de la población,  se dará particularmente entre los pobres. 
En 15 años,  de no cambiar las tendencias expresadas en los últimos años, entre el 55% y 60%  de los niños uruguayos nacerán en hogares de extrema pobreza. 
Cada uno de los niños y niñas que hoy y mañana experimenten su infancia en la pobreza, será muy pronto, un ciudadano que tendrá razones suficientes para desconfiar de la democracia y de las promesas de crecimiento. Descuidar a los niños en su especificidad, es resignarse a que más de la mitad de los futuros adultos tengan argumentos de vida para desconfiar del sistema político y de la estrategia de desarrollo.

El país “congelado”

Hace exactamente 50 años, el Uruguay representaba el 1,3% de la población total de América Latina y el Caribe. 

Hoy, nuestra participación  desde el punto de vista de la población se redujo al 0,6, previéndose un descenso aún mayor en el 2025.

La presente situación nos ubica en tanto país con la incertidumbre de un territorio que lentamente se vacía mientras en el continente las ciudades se agigantan. Semejante contradicción del comportamiento demográfico, no se ajusta al contexto latinoamericano, lo cual lo distingue en este aspecto como un país atípico.

Desde el punto de vista demográfico, el Uruguay asiste a un proceso de "post-transición", cuyas características centrales estriban en la baja tasa de crecimiento y en el envejecimiento de la estructura de edades de la población. 

Las consecuencias de este comportamiento son variadas destacándose el acelerado aumento de la población mayor de 65 años, las escasas oportunidades de desarrollo de un mercado nacional vigoroso, así como también las dificultades de acceder por parte de los jóvenes a opciones de capacitación variada en la medida que la estrechez de la franja etárea en edad de formación no posibilita el desarrollo de múltiples propuestas simultáneas.

Por otro lado, la relación entre población económicamente activa  y la población dependiente (mayor de 65 años y menor de 15) ha comenzado a dejar de tener un cociente favorable. Es decir que la relación entre la población que genera bienes y servicios y aquel sector que no lo genera está lentamente volcándose a favor del primero, con la particularidad que este proceso se explica fundamentalmente por un aumento de la población mayor de 65 años, que por cierto, no tiene posibilidades de incorporarse a la población económicamente activa. 

Esto implica en el mediano plazo un cuestionamiento a la viabilidad del modelo de integración  social que hasta el momento se ha impulsado, y que de por sí al día de hoy, muestra crecientes incapacidades para abordar propuestas incluyentes. 

La composición etárea de la población  que se observa en el Uruguay es cualitativamente diferente a la de los países de la región en la medida que tienen una alta correlación negativa los valores para las personas menores de 15 años y mayores de 65 años. En efecto, en Uruguay  se ubica la mayor tasa de población adulta y la menor tasa de niños menores de 15 años. 

Las proyecciones para el futuro no muestran un panorama diferente; por el contrario, acentúan los procesos que ya hoy nos ubican como un país particular. Uruguay ya es el país de "mayor edad" en todo el continente americano. El porcentaje en la población de personas de mas de 60 años alcanza al 17.3%. Lo siguen Estados Unidos con 16.5% y Canadá (16.3%). Chile por ejemplo, una nación ubicada en las mismas latitudes tiene un porcentaje del 10%, lo que da una clara idea de la composición demográfica de nuestro territorio. 

En el caso de los niños, niñas y adolescentes su peso relativo en el total de la población descenderá aún más,  pasando de componer un 30.2% en 1995 a un 27,2 en el año 2015. Relacionado a este proceso, la tasa bruta de natalidad descenderá fuertemente, sobre todo si se considera que los valores de partida en 1995 (18.19) son extremadamente bajos desde el punto de vista comparativo en la región.

		
En el año 2025 el número de personas ancianas aumentará un 23% en Uruguay, lo que implicará que la población uruguaya seguirá siendo la más envejecida de la región, con un 20% de personas con más de 60 años (cerca de un millón de habitantes). El descenso de la mortalidad y el aumento de la esperanza de vida al nacer tendrán un impacto más notorio en la población más anciana: casi el 40% de los mayores de 60 años (375 mil personas)  tendrá más de 75 años.

Por cada 100 personas jóvenes habrá 93 de edad avanzada en Uruguay hacia el año 2025, mientras que en 1995 la relación era de 100/50. En Argentina se pasará de 100/33 en 1995 a 100/75, y en Chile será de 100/23 a 100/82. 

En 2025  Argentina y Uruguay incrementarán 3,4 años su expectativa de vida y Chile 2,5 años. Uruguay tendrá una expectativa de vida de 78,6 años, Chile de 78,5 y Argentina de 77,5. 

En el contexto regional, nuestro país ha sido también el de menor crecimiento entre los países del Mercosur. Naciones Unidas estimó que en el período 1995 – 2000 los países del Mercosur tendrían un crecimiento promedio que por lo menos duplicaría al registrado en Uruguay, que se ubicaría en una tasa anual de 6 por mil habitantes.  Los dos principales países del Mercosur, Argentina y Brasil,  multiplicaron por dos el crecimiento uruguayo mientras que destaca  que el país tenga un desarrollo demográfico tres veces menor al promedio de América Latina y el Caribe.

Cuadro Nº 8.  Tasa anual de crecimiento estimada para el período  
1995 – 2000, en países del Mercosur	
País	Tasa anual de crecimiento x mil habitantes	
Uruguay	6	
Brasil	12,4	
Argentina	12,6	
Paraguay	25,9 	
América Latina y el Caribe	18	
Fuente: Uruguay. Perfil del país. 1998. Naciones Unidas	

La orientación del crecimiento escaso

El patrón demográfico expuesto anteriormente,  ha ubicado erróneamente al país como una nación con patrón "europeo" de crecimiento demográfico.
Es decir, natalidad controlada, aumento de la expectativa de vida, familias con 2 hijos promedio entre otras características. El Uruguay, como  país latinoamericano  no deja de apartarse - aunque desde sus indicadores- de la realidad del continente. 

El principal problema del país, es que su reproducción biológica se ha instalado en los sectores de extrema pobreza, fortaleciendo de esta manera procesos de exclusión a la vez que incorpora a este circuito a casi la mitad de los niños que nacen en su territorio. La distribución desigual desde el punto de vista generacional de la pobreza sin bien no es un dato nuevo, es de por si alarmante, en la medida que no se observa ninguna tendencia de variación a la curva ascendente de este comportamiento. 

El Censo de 1996 reveló que por lo menos el 38, 7% de la población del Uruguay, tenía una Necesidad Básica Insatisfecha (NBI), alcanzando esta situación a 1.204.123 habitantes. Que casi cuatro de cada diez habitantes tengan necesidades básicas sin resolver es  una situación de por sí seria y preocupante, pero lo es más si se tiene en cuenta que entre los niños menores de 15 años asciende a 47.49%  y para los niños de 0 a 4 años ese guarismo alcanza al 51,54 %. 

Si observamos las situaciones más críticas desde el punto de vista social, esta tendencia no sólo se reafirma sino que se consolida. Entre las personas que tienen 3 y más NBI la concentración de las mismas en los niños de 0 a 4 años corresponde exactamente al doble que el que se registra en la  franja de 15 a 34 años;  casi al triple para la franja de 35 a 64 años y se multiplica por cuatro en relación a las carencias que se observan en los mayores de 65 años. 

Cuadro Nº 9. Porcentaje de población con NBI en Uruguay, por grandes grupos de edad	
Grupo de edad	Al menos 
Una NBI	  Una NBI	Dos NBI I	Tres y + NBI	
0 a 14 años	47.49	24.51	12.69	10.29	
15 a 34 años	42.52	24.79	10.75	6.98	
35 a 64 años	33.06	20.90	77.60	4.57	
65 y más años	26.55	17.76	5.56	3.23	
0 a 4 años	51.54	24.75	14.18	12.61	
80 y mas años	24.75	16.95	5.07	2.74	
Total de la población	38.7	22.57	9.57	6.57	
Fuente: CALVO, Juan José, Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay, Serie Documentos de Trabajo Nº 50, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, Uruguay, 2000.	
Es posible constatar la existencia de dos países que conviven en el Uruguay. El primero, joven, con una alta tasa de natalidad y que concentra sus mayores  carencias en la franja etárea de 0 a 18 años. El segundo, el país de las necesidades básicas satisfechas, con una pirámide de tipo rectangular que da cuenta de un país envejecido. 

Al interiorizarnos en el tipo de necesidades básicas insatisfechas en el conjunto de la población y compararlas con las existentes para los menores de 18 años, nuevamente se profundiza la brecha generacional de la pobreza y las desigualdades.
De acuerdo al Censo de 1996 las tres principales necesidades no satisfechas para el conjunto de la población del Uruguay, la constituían la calefacción, el abastecimiento de agua y el hacinamiento. Para el conjunto de los uruguayos, la carencia de calefacción alcanzaba al 20.5%, el deficiente abastecimiento de agua al 13.1% y el hacinamiento al 12%.

Pues bien, tomando los mismos indicadores para los menores de 17 años encontramos que los tres indicadores aumentan en forma importante siendo el hacinamiento el indicador que aumenta su peso específico en casi un 80%. Dentro de los niños, aquellos que tienen entre 0 a 4 años son los que viven una situación más crítica y alarmante. Observamos que la deficiencia en la calefacción alcanza al 26,3%, el deficiente abastecimiento de agua al 19.64% y el hacinamiento al 28%.

La concentración de estos valores en esta franja población sin duda alguna erosiona las posibilidades de acceso a igualdad de oportunidades por parte de un considerable número de los niños del país. Estas carencias señaladas, repercuten en el normal desarrollo psico-físico de los niños, en su posibilidad de insertarse exitosamente en el sistema educativo formal y en su preparación como ciudadano con capacidad de ejercer plenamente sus deberes y derechos. 

Cuadro Nº 10. Población de acuerdo a carencia crítica	
	% en  total de la  población	% en niños 
de 0 a  4 años	% en niños 
de 0 a 17 años	
Calefacción	20.5	26.30	23.80	
Abastecimiento de agua	13.1	19.64	16.94	
Hacinamiento	12.0	28.03	21.38	
Fuente: CALVO, Juan José, Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay, Serie Documentos de Trabajo Nº 50, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, Uruguay, 2000.	

No quedan dudas a partir de estos datos que la situación de la infancia en el Uruguay está fuertemente asociada a la pobreza. Y más aún, para el caso de las proyecciones de población se registra claramente que la tendencia es que el escaso crecimiento del Uruguay se registre justamente en los sectores más pobres. El comportamiento demográfico de los sectores pobres ha llevado a plantear que "el hecho que los hogares pobres son de mayor tamaño y se componen de forma marcada por jóvenes y niños con respecto a los no pobres, tiene un significado de gran importancia. En la base de esta situación está, a nivel microsocial, un patrón reproductivo que le es distintivo a las personas que forman parte de los hogares pobres y que se asocia directamente con una nupcialidad y fecundidad tempranas, así como con una mayor mortalidad. Al mismo tiempo, a nivel macrosocial, estas poblaciones experimentan un mayor crecimiento demográfico natural y tienden a conformarse en eminentemente juvenil".  

La afirmación anterior se constata claramente en Uruguay.  En particular, en tres comportamientos nos interesa profundizar a los efectos de precisar la afirmación precedente.

El primero se refiere al tamaño de los hogares. En Montevideo, el tamaño promedio de los hogares bajo la línea de pobreza, asciende a 4,72 personas por hogar, mientras que en los hogares de mayores ingresos ese valor registra 2.97. En el área urbana del interior, los hogares por debajo de la línea de pobreza son aún más grandes que en Montevideo, 5.4 personas por hogar. Los sectores con mayor poder adquisitivo en tanto conforman promedialmente hogares con 2.65 personas.  

En resumen, podemos decir que los hogares pobres en Montevideo en promedio son un 63% más grandes que aquellos de mayores ingresos. En el interior del país la diferencia se amplia: son un 100% más grandes.  

El segundo énfasis ha señalar tiene que ver con que el carácter "juvenil" de los sectores pobres en Uruguay es una realidad, entre otros factores, debido a la baja expectativa de vida de la población pobre. El promedio de edad de edad para la cabeza del los hogares pobres es substancialmente menor que el del resto de la población. Allí la jefatura de edad del hogar alcanza a las 46 años en promedio, mientras que para los demás hogares de Montevideo es de 53 años. 

Por otro lado, entre los mayores de 65 años sólo un 8.4 vive por debajo de la línea de pobreza. Encontramos aquí un conjunto de factores que explican esta situación: los mayores índices de mortalidad temprana en esos sectores acompañado a que en Uruguay, a diferencia de lo que ocurre en la región, la pobreza y la vejez no están directamente asociadas. Una de las explicaciones a esta singularidad estriba en la capacidad de las organizaciones de jubilados para insertar en la propia Constitución de la República un mandato que ajusta automáticamente las jubilaciones y pensiones con lo que han alcanzado una constante mejora en términos reales desde su aplicación. 

El tercer énfasis reposa en la fertilidad temprana, en particular de las mujeres pobres. 
En las tres últimas décadas se ha producido en el país una verdadera revolución en el comportamiento reproductivo de las mujeres, en particular las adolescentes.  El nivel de reproducción de la población se ha mantenido equilibrado en el período mencionado a pesar del descenso marcado de la fecundidad de las mujeres a partir de los 20 años. En rigor, la responsabilidad del mantenimiento de  esos niveles de reproductividad radica en que el aumento de la fecundidad adolescente cubrió el descenso que ocurrió en todas las franjas etáreas a partir de los 20 años.

Es posible observar que en el transcurso del tiempo, ocurre un desplazamiento de los patrones de fecundidad dónde se percibe claramente la tendencia de la reproducción trasladada desde los tramos de 20 a 34 años hacia los tramos de 10 a 14 años. Este movimiento se compensa entre sí desde el punto de vista de la cantidad de nacimientos, aunque como es obvio no es neutro desde el punto de vista social y cultural.

Cuadro Nº 11.  Índice de variación de las tasas específicas de fecundidad.
Total del País	
Edad	Período
Intercensal
1985 / 1996	Período Intercensal 
 1963 / 1996	
10 a14	50.81	65.68	
15 a 19	20.64	32.94	
20 a 24	- 6.79	-  20.34	
25 a 29	- 4.63	- 16.85	
30 a 34	1.36	- 11.14	
35 a 39	- 3.30	- 13.87	
40 a 44	- 7.64	- 27.44	
45  y más	-29.96	- 77.97	
Fuente: Varela Petito, María. La Fecundidad Adolescente: una expresión de cambio del comportamiento reproductivo en el Uruguay. Revista Salud Problema. UAM. 

Cuando analizamos la evolución en los últimos años a través del período intercensal 1985 -1996,  registramos una novedad que en la tendencia general de las tres décadas (1963-1996) no se expresa por ser un cambio del último período. El mismo tiene que ver con el comportamiento de las mujeres de entre 30 y 34 años que es la única franja etárea junto a las menores de 19 años que registra un aumento. Es muy probable que en este último caso nos encontremos frente a mujeres de un nivel socio económico medio y medio alto, que habiendo priorizado una estrategia de formación e inserción en el mercado laboral, con la consiguiente emancipación tardía, tienen sus primeros hijos a partir de los 30. 

Pero si bien es posible afirmar que el Uruguay ha mantenido su crecimiento por un aumento de la  tasa de fecundidad entre las adolescentes en detrimento de las otras franjas etáreas, este comportamiento no es homogéneo entre las primeras. Por el contrario, registra la existencia de la importancia de los factores socio-económicos y culturales en la definición de los mismos. 

Cuando hablamos por ende de la problemática del embarazo adolescente, en rigor, nos referimos al cambio radical en las pautas reproductivas de los  pobres, aunque el fenómeno mencionado haya teñido a  todos los sectores sociales. 

Tal como se verá, esa impregnación social ha sido absolutamente disímil en cuanto a la forma en cómo ha repercutido. 

Cuadro Nº 12. Tenencia de hijos en mujeres menores de 18 años, según algunas áreas aproximadas a barrios en Montevideo. 1996	
Áreas aproximadas a barrios	% de madres menores de 18 años	
Casavalle	13.83	
Casabó - Pajas Blancas	13.55	
Villa García - Manga Rural	11.67	
Punta Rieles - Bella Italia	10.59	
Piedras Blancas	10.23	
Tres Ombúes – Victoria	10.20	
Uruguay	8.23	
Montevideo	6.52	
Prado - Nueva Savona	3.36	
Punta Carretas	3.29	
Punta Gorda	2.21	
Carrasco	1.91	
Fuente: Elaboración propia en base a Censo 1996.	

Las adolescentes que viven en los barrios con los niveles más altos de satisfacción de necesidades tienen un comportamiento sensiblemente más bajo al promedio de Montevideo  y aún más a la media nacional. Inversamente, es en las adolescentes que viven las localidades más pobres dónde esta problemática se radica y es en parte su entorno comunitario que tiene varias de las respuestas a  la misma. 

La educación de la madre, es también un factor discriminante para entender el comportamiento reproductivo de las mujeres. Tal como se aprecia en el siguiente gráfico las mujeres con menor cantidad de años de educación formal, han tenido una mayor cantidad de hijos. 

Así, entre las mujeres con menos de seis años de educación, es decir que no han terminado la Primaria, un 38,2% de ellas tiene 4 ó más hijos y sólo un 18,2% tiene uno sólo. En el otro extremo, entre aquellas mujeres que tienen 13 ó mas años de educación, es decir que completaron la Secundaria al menos, sólo un 7,7%  tiene 4 ó más hijos y un 31,9% tiene uno sólo. Como se sabe, la educación es una variable altamente relacionada a los ingresos del núcleo familiar y también en el caso de la madre asociada al rendimiento escolar de sus hijos. Se ha comprobado que una baja escolaridad de la madre influye en el proceso de deserción y fracaso escolar. Por ende, a partir de este gráfico es posible inferir que en la medida que el crecimiento de la población tiene un 

fuerte impulso entre los sectores con baja educación, sus hijos tendrán potencialmente mayor posibilidad de fracaso y deserción en el sistema educativo formal. 

El Informe de Desarrollo Humano en Uruguay , ha señalado que las diferentes pautas emancipatorias entre los jóvenes de diversos estratos sociales, contribuye a explicar el porqué los sectores pobres de la sociedad uruguaya son quienes tienen a su cargo en forma desproporcionada la reproducción biológica de la sociedad y la socialización de las nuevas generaciones.  Los estratos sociales bajos se incorporan tempranamente al mercado laboral al tiempo que se emancipan y constituyen hogar muy tempranamente en relación al resto de los jóvenes. En rigor, son los jóvenes con menor capital social y educativo quienes tienen bajo su responsabilidad la formación de nuevos hogares.

A este fenómeno, se suma la tardía emancipación de los estratos altos, que privilegian la formación antes que su emancipación y en consecuencia también una reproducción biológica postergada, y una tasa menor de fecundidad y natalidad en estos estratos.  

El siguiente gráfico, ilustra la participación de los jóvenes de acuerdo a su nivel educativo  en la constitución de nuevos hogares. Katzman  ha utilizado el criterio de dividir a la población en dos segmentos numéricamente iguales  a partir de los nueve años de educación formal, siendo educación baja menos de 9 años y educación alta más de 9 años. El cuadro registra con nitidez, la temprana formación de hogares en los sectores con baja educación y una muy tardía participación de los jóvenes con mayor educación en la consolidación de hogares. 

La segmentación social y la infancia

La segmentación social es un proceso de formación de fronteras sociales y disminución de las oportunidades  de interacción entre personas de origen socioeconómico distinto. Su principal consecuencia es el debilitamiento de la integración en la sociedad y sus mecanismos centrales son la segregación residencial y educativa.
En el ítem siguiente abordaremos la situación de la infancia para el caso de la capital del país, Montevideo, observando la concentración de niños según área geográfica y la concentración de la pobreza entre los niños a la luz de su área de residencia. Como se observará, los niños pobres se ubican en el cinturón noroeste  de la capital donde además se registra el mayor crecimiento de la ciudad. 
¿Dónde y cómo crece la ciudad?. Responder esta pregunta es una buena hoja de ruta a los efectos de conocer el desarrollo urbano de la capital al tiempo que nos permite conocer si el crecimiento se asocia a la prosperidad y al desarrollo de oportunidades ó si por el contrario el mismo corresponde a una estrategia de sobrevivencia desplegada por diversos sectores sociales. A la luz de los datos parciales parece ser que la dicotomía expuesta anteriormente no resume semejante pregunta, ya que la realidad -plural ella- no se puede abarcar en la misma. De todas formas, es objetivo que el crecimiento de la ciudad se ha dado en las secciones censales periféricas, a saber: la 9, 10, 11, 13, 14 16, 17, 20, 21, 22 y 99.
En el período intercensal Montevideo creció a una tasa media anual de 2.3 0/00, mientras que las secciones periféricas anteriormente mencionadas lo hicieron a un promedio de 8.8  0/00. En éstas secciones se concentraron la mayor parte  de los asentamientos irregulares cuya pirámide poblacional es extremadamente joven.  La población de los asentamientos es sensiblemente más joven que la del resto de la capital. Las personas de 17 años y menos  representan en estos enclaves urbanos el 47,6% del total de los habitantes mientras que en toda la capital para ese mismo rango de edad el peso específico en el global es de  26,3. 
En consecuencia más que un crecimiento en población de la ciudad (que en términos netos fue del orden de unas 33.000 personas) existió un reordenamiento de la misma en el territorio, expandiéndose aún más la mancha urbana y profundizando el vaciamiento de la zona céntrica y aledaños. Es en la periferia entonces que se localiza fuertemente el reordenamiento de las comunidades 

Cuadro Nº 13: Montevideo. Tasa de crecimiento (1985 – 1996) y porcentaje de población en asentamientos irregulares según secciones censales (1996)	
Secciones Censales	Tasa de crecimiento intercensal	Población en asentamientos irregulares
(En porcentajes)	
13	21.04	45 %	
9	17.66	16,3 %	
16	13.86	15,9 %	
99	9.70	16,7 %	
11	6.82	18,7 %	
17	6.61	13,3 %	
21	6.48	12,4 %	
10	2.06	3,10 %	
Fuente: Infancia y adolescencia en los asentamientos irregulares. INTEC. UNICEF. 1999.	

El Cuadro Nº 14, agrupa a los barrios de Montevideo en cinco zonas a partir del porcentaje de niños por debajo de la línea de pobreza. La zona 5, que rodea a Montevideo salvo en su extremo este es donde más de la mitad de los niños y niñas que allí habitan son pobres. En la medida que se acerca hacia el centro de la capital y la zona costera, estos indicadores descienden en forma acelerada. 

Cuadro Nº 14. Agrupamiento aproximado de los barrios de Montevideo por zonas, según porcentaje de niños pobres	
Zona	% de niños pobres	Barrios	
Zona 1 	Menos de 15%	Punta Carretas, Pocitos, Buceo, Parque Batlle	
Zona 2	Entre 15 y 25%	Parque Rodó, Cordón, Tres Cruces, Capurro, Bella Vista, Reducto, Atahualpa, Jacinto Vera, Figurita, La Blanqueada, Carrasco, Carrasco Norte, Punta Gorda, Malvín,  Malvín Norte, Centro,  Aguada	
Zona 3	Entre 25 y 40 %	Mercado Modelo, Bolívar, Cerrito, Aires Puros, Prado, La Teja, Palermo, Villa Muñoz, La Comercial	
Zona 4	Entre 40 y 55%	Bañados de Carrasco, Conciliación, Sayago, Belvedere, Peñarol, Lavalleja, Barrio Sur, Ciudad Vieja (sin aduana)	
Zona 5	Más de 55%	Lezica, Melilla, Colón, Aduana, Cerro, La paloma, Tomkinson, Casabó, Pajas Blancas, Paso de la Arena, Los Bulevares, Nuevo París, Manga, Toledo Chico, Casavalle, Piedras Blancas, Maroñas	
Fuente: INFANCIA  Y  SEGURIDAD  SOCIAL. Un estudio sobre la exclusión del sistema a niños en situación de pobreza. Informe  final, diciembre de 1999.  Equipo de Representación de los trabajadores en el BPS. Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT	

De acuerdo a los datos registrados para el año 1997, en los barrios comprendidos en la zona 4 y 5 se concentraban casi el 50% de los niños y niñas de la capital, mientras que en los barrios con más altos ingresos los niños apenas representan el 11% del total. Estos datos, confirman la realidad de que la reproducción biológica se desarrolla en los estratos más bajos de la sociedad. Pero, a su vez, la tabla que se presenta seguidamente, da cuenta del peso específico de la pobreza entre los niños según las áreas de residencia. Así constatamos que la zona 5, teniendo el 36% de los niños y niñas de la capital, alcanza a  albergar al 63% de los niños y niñas pobres de la ciudad.

Estas cifras, dan cuenta sin duda de un doble fenómeno de segregación residencial de los niños y niñas en la capital: por un lado, la desigual distribución de niños en el territorio de la capital y la constatación de la escasez de menores de 18 años en los barrios con mayor poder adquisitivo. Un segundo fenómeno de segregación residencial, más agudo y claro, se da si consideramos a los niños por debajo de la línea de pobreza. La existencia de zonas donde más de 6 de cada 10 niños son pobres, alerta sobre la necesidad de diseñar políticas de enclave comunitario, a través de programas integrales que dispongan de una batería de proyectos focalizados relacionados entre sí a los efectos de canalizar efectivamente  programas de promoción comunitaria, dónde la familia tenga un rol protagónico. 

Cuadro Nº 15. Incidencia de la pobreza por zona de Montevideo. 1997. 	
Zona	% niños pobres	% en total niños pobres	% en el total de niños	% pobres en el total de la población	% en total de pobres	% en el total de la población	
Zona 1	10,53	2,83	10,86	5,19	2,93	13,16	
Zona2	20,04	13,06	26,35	10,98	14,39	30,52	
Zona 3	35,00	11,98	13,84	19,77	12,32	14,51	
Zona 4	51,69	17,03	13,32	29,94	16,23	12,62	
Zona 5	62,57	55,11	35,63	43,18	54,13	29,19	
Fuente: INFANCIA  Y  SEGURIDAD  SOCIAL. Un estudio sobre la exclusión del sistema a niños en situación de pobreza. Informe  final, diciembre de 1999.  Equipo de Representación de los trabajadores en el BPS. Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT	

Esta "geografía" de la pobreza, sin duda alguna territorializa las necesidades y desmitifica el planteo de que el Uruguay es una sociedad hiperintegrada. Es probable, que si comparamos con indicadores de América Latina, sí lo seamos, aunque siempre es bueno recordar que el continente que habitamos es la región con la mayor distribución desigual de la riqueza del mundo. Por lo tanto, tener un lugar destacado en la región no es malo, pero debemos reconocer que estamos entre los mejores del peor grupo. 

El cuadro precedente (Nº15) ilustra además los diferentes pesos específicos de la población en general en la capital y dentro de ella el peso de los niños. 
Así observamos que existen zonas de Montevideo eminentemente jóvenes, al tiempo que se registran otras con "escasez" de niños. Este es el caso de la zona 1, constituida por los barrios Punta Carretas, Pocitos, Buceo y Parque Batlle. En esa área geográfica habita el 13,16 % de la población de la capital y el 10,86% de los niños. En la zona 2, dónde habita el 30,52% de los montevideanos viven a su vez el 26,35 de los niños. Estas dos zonas en consecuencia tienen menor cantidad de niños ya que ahí se concentran los mayores niveles educativos de la población y los niveles más altos de satisfacción de necesidades. 

En el otro extremo, encontramos la zona 5, dónde reside el 29,19% de la población pero representa al 35,63% de los niños. Aunque vive menos de la tercera parte de los montevideanos, en esa zona se concentra  más de la mitad de los pobres de la capital, un 54,13%.

Cuadro Nº 16: Movimiento de las secciones censales de Montevideo entre tramos de incidencia de la pobreza en los menores de 18 años. 1997.	
1994	Menos de 15%	Entre 15% y 25%	Entre 25% y 40%	Entre 40 y 55%	Más de 55%	
Menos de 15%	18;24	6;8;14	5	4		
Entre 15% y 25%		23;10;15;12	19			
Entre 25% y 40%		1;7	20;22	3	2	
Entre 40 y 55%				21	9;11	
Más de 55%					17,16;13	
Fuente: INFANCIA  Y  SEGURIDAD  SOCIAL. Un estudio sobre la exclusión del sistema a niños en situación de pobreza. Informe  final, diciembre de 1999.  Equipo de Representación de los trabajadores en el BPS. Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT.	

Las líneas divisorias que marcan estos mapas no son meramente estadísticas. 

Señala Arocena , que para que sea posible hablar de integración, debe existir un "espacio y un tiempo común" a un conjunto de individuos o grupos. Es decir, que más allá del grado de diversidad, de heterogeneidad o de conflictos que exista en ese conjunto, las relaciones sociales deben encontrar formas de desarrollarse, de comunicar, de existir como relaciones y no como patologías relacionales. Excluido es aquel que se encuentra fuera de ese espacio y tiempo común. Para el autor, integrarse significa: 
-	participar en un cierto grado de la elaboración de sentido en un sistema social concreto y  
-	formar parte en alguna medida de un sistema de relaciones de poder. 

Por el contrario, la exclusión es el fenómeno vivido por aquellos que son relegados en el no sentido, fuera de toda posibilidad de acceso al poder. Una sociedad generará tanto más exclusión, cuanto menos capaz sea de producir sentido compartido por sus miembros y cuanto más reduzca las posibilidades de la mayoría de influir en el poder". 

Cuando  observamos el crecimiento de la pobreza en Montevideo cabe preguntarse cómo será posible producir sentido compartido entre los niños de la zona 5 y los de la zona 1. 

La sociedad uruguaya que no  resigna a constatarse desintegrada y con fisuras sociales que se ahondan, tendrá que reconocer primero las diferencias, explicárselas y  aceptarlas  para luego desatar los dispositivos integradores.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

•	Arocena, José, "Exclusión social. apuntes para un debate sobre la crisis del modelo de integración". 
•	Calvo, Juan José, Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay, Serie Documentos de Trabajo Nº 50, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, Uruguay, 2000.
•	Desarrollo Humano en Uruguay, 1999. PNUD
•	El Uruguay: Un comentario sobre la pobreza y las condiciones de vida. Borrador. 12 de abril, 1999. Unidad de Reducción de la Pobreza y Manejo Económico. Región Latinoamericana y el Caribe. Banco Mundial. 
•	El dinamismo poblacional del Àrea Metropolitana.. Cuadernos de Trabajo. Nº VIII. Octubre, 1999. Gerencia de Planeamiento ANEP.
•	INFANCIA  Y  SEGURIDAD  SOCIAL. Un estudio sobre la exclusión del sistema a niños en situación de pobreza. Informe  final, diciembre de 1999.  Equipo de Representación de los trabajadores en el BPS. Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT
•	Marginalidad e Integración Social en Uruguay. CEPAL, Oficina de Montevideo, 1996,
•	OMS/OPS "Envejecimiento en las Américas; proyecciones para el siglo XXI". 2000.
•	Sistema Nacional de Estadísticas. Infancia, adolescencia y mujer. UNICEF.INE. Uruguay, 1999.
•	Varela Petito, María. La Fecundidad Adolescente: una expresión de cambio del comportamiento reproductivo en el Uruguay. Revista Salud Problema. UAM. 
•	Zunzunegui Pastor,  María Victoria.  Estudio del adulto mayor en Argentina, Chile y Uruguay: situación y estrategias para la intervención. Abril, 2000. BID. Ponencia presentada en el seminario "Salud, calidad de vida y participación social del adulto mayor en Uruguay", Abril, 2000. Montevideo. 

GRAFICOS

•	Gráfico Nº 2. Participación de la población de Uruguay en América Latina. 
•	Gráfico Nº 3. Porcentaje de población menor de 15 y mayor de 65 años en 
•	países del Mercosur. 1996.
•	Gráfico Nº 4. Proyecciones de población y distribución relativa de grupo de a 17 años.
•	Gráfico Nº 5. Proyecciones de tasa bruta de natalidad, según quinquenios.
•	Gráfico Nº 6. Porcentajes de mujeres que han tenido hijos por cantidad de hijos, según años de estudios de la madre. Año 1996.
•	Gráfico Nº 7. Contribución a la formación de nuevos hogares por nivel educativo y tramos etáreos. Uruguay urbano, 1998.

CUADROS

•	Cuadro Nº 8. Tasa anual de crecimiento estimada para el período 1995 - 2000, en países del Mercosur.
•	Cuadro Nº 9. Porcentaje de población con NBI en Uruguay, por grandes grupos de edad.
•	Cuadro  Nº 10. Población de acuerdo a tipo de carencia crítica.
•	Cuadro Nº 11. Índice de variación de las tasas específicas de fecundidad. Total del País.
•	Cuadro Nº 12. Tenencia de hijos mujeres menores de 18 años, según algunas áreas aproximadas a barrios en Montevideo, 1996.
•	Cuadro Nº 13. Montevideo: Tasa de crecimiento (19985 - 1996) y porcentaje de población en asentamientos irregulares según secciones censales (1996).
•	Cuadro Nº 14. Agrupamiento aproximado de los barrios de Montevideo por zonas según porcentaje de niños pobres
•	Cuadro Nº 15. Incidencia de la pobreza por zona de Montevideo. 1997.
•	Cuadro Nº 16. Movimiento de las secciones censales de Montevideo ente tramos de incidencia de la pobreza en los menores de 18 años. 1997.

Capítulo III.-
LA AMBIVALENTE VIGENCIA DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO EN EL SISTEMA JURÍDICO E INSTITUCIONAL 

La vigencia del Código de 1934

El marco normativo con el que cuenta nuestro país con relación al tema infancia se vertebra con la Convención de los Derechos del Niño (Ley 16.137), la Constitución Nacional ( reformada parcialmente en el año 1997)   y el Código del Niño (de 1934), el Código Civil y el Código Penal. Este vasto conglomerado normativo es generalmente contradictorio entre sí pues dichos textos obedecen a momentos y concepciones del niño y la familia muy disímiles. 

En la última década se han modificado parcialmente estos diferentes cuerpos legales (nos referimos a las leyes 16.603, del 11 de octubre de 1994, 16.707, del 12 de julio de 1995, y 16.719, del 26 de septiembre de 1995).

A grandes rasgos podemos decir que si bien las Convenciones de Derechos Humanos y la Constitución son la pirámide jurídica y los ejes sobre los que se asientan las garantías de los ciudadanos, resulta muy dificultoso que cuando estos textos fijan derechos claramente, las practicas de los diferentes operadores en el tema infancia se remitan a cumplirlas. Mas bien se aplican Códigos que parten de concepciones antagónicas a los derechos de la infancia. 
          
El panorama de nuestro país con relación a legislación para la infancia en el período 1995- 2000 se encuentra con  un déficit importante pues no se ha logrado acompasar a los planteos de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. El marco normativo principal de nuestro país sigue  siendo Código del Niño del año 1934. Si bien hay una derogación tácita por la ley superviniente (Ley 16137 que ratifica la Convención), como se le atribuyen en algunos aspectos de su formulación un tinte programático, se aplican -en ausencia de reglamentación específica- artículos del Código del Niño o de leyes específicas de dudosa compatibilidad con la Convención. 

En  este interludio  han habido algunos esfuerzos de cambios legislativos que han fracasado por desavenencias en los sectores que conformaban la mayoría parlamentaria que respaldaba al gobierno en la anterior legislatura. En general, en el Uruguay se aplica una extraña simbiosis de doctrina de la situación irregular con derechos del niño.

La adecuación de la normativa nacional a los planteos de la Convención en el período de tiempo que abarcamos, tiene la particularidad de que a instancias de acompasar la normativa nacional, se han constituidos Comisiones de Trabajo desde el año 1995 para modificar el Código  del Niño, pero que al llegar a la instancia de discusión parlamentaria, se han detenido y no han llegado nunca a plasmarse en un cambio que recoja los postulados centrales de la Convención de los Derechos del Niño. Seguramente esas actitudes  provenientes de los sectores legislativos, tienen que ver con una visión del niño como tema  menor que no es redituable políticamente en la hora electoral. 

Los únicos cambios legislativos producidos se deben a la ley 16.707 artículo 25 (modifica expresamente el 114 del Código del Niño), que incorporó el debido proceso en materia de niños y adolescentes infractores. Dicha ley, tuvo su contracara en que habilitó la internación de adolescentes en cárceles de adultos (artículo 25 inciso 3). Esta ley es cuestionada también porque se ubica en planteos que producen  un endurecimiento del sistema penal. Es decir no fue una ley que se diera en parámetros de promoción y habilitación de los derechos de niños y adolescentes. La incorporación de algunas garantías obedece a ciertas concesiones que se producen a la hora de  acordar, los diferentes sectores políticos.

Existe también todo un espectro jurídico que permanece intocable en lo que a incorporar planteos de la Convención se refiere y es lo que tiene relación con el derecho de familia, aspectos en principio contenidos en el Código Civil. Código con más de 100 años, que parte también de una visión cosificadora del niño, que articula  los estados de familia desde una visión del niño como objeto. Este Código sufrió en el año 1994 un cambio bastante importante en algunos de sus artículos pero que – CIDN mediante- sigue desconociéndola y volviendo a planteos de la situación irregular  reproduciendo en su artículos. (especialmente su artículo 2) al viejo articulo 121 del Código del Niño.

Es decir, se trata de una vuelta un tanto trasnochada a castigar y criminalizar la pobreza de familias que no ven contemplados efectivamente sus derechos a acceder al trabajo, a la salud, a la educación, o a cualquier derecho básico. 

La preocupación del Comité de Naciones Unidas sobre la imperiosa necesidad de reformar el Código y adaptar todo el sistema jurídico a las normativas de la Convención,  sigue cuatro años después de haber sido formulada, tan vigente en su necesidad como antes. Aunque esta necesidad, no se traduzca en mayorías políticas por razones diversas pero asombrosamente coincidentes a la hora de dejar en pie la doctrina de la situación irregular. Tal vez, y aunque la Convención sea el instrumento internacional más ratificado en la historia, incluso más que la Declaración de los Derechos del Hombre, esta realidad incontrastable esté demostrando la existencia de sectores políticos que aún siguen negando el marco ideológico y filosófico de la Convención. Cada día que pasa, afirmándose y aplicándose el viejo Código de 1934, parece estar dando la razón a  esa tesis. 

Los cambios en el  Poder Judicial

En el Poder Judicial  se han visualizado una serie de cambios importantes a los efectos de su adaptación a los postulados de la Convención.

En el año 1994 con la acordada 7236 la Suprema Corte de Justicia ordena el debido proceso en la Justicia de Menores. A partir de ese momento, los esfuerzos realizados han sido importantes en pos de una mayor vigencia y respeto por los derechos de niños / as y adolescentes.

Se han dictado además dos Acordadas (7307 y 7308) que ordenan las garantías de ejecución en materia de menores en conflicto con la ley y regulan el procedimiento tutelar, haciendo especial hincapié en que la carencia de medios socioeconómicos no debe servir como excusa para separar a los niños de sus padres. Además -como experiencia piloto- en las sedes judiciales de menores de Montevideo se está desarrollando el apoyo a la gestión Judicial mediante el servicio de ‘Técnicos de Asistencia Directa’ (Psicólogos y Asistentes Sociales).

El Comité entiende que hay un esfuerzo importante por acompasar las oficinas  del Poder Judicial a lo que marca la ley 16.137. Sin embargo todavía los problemas presupuestales siguen retardando algunos cambios. Creemos, tal como lo dice la observación del Comité Internacional de los Derechos del Niño al gobierno uruguayo en 1996, que la profesionalización de los servicios es un tema pendiente, incluyendo en ésta no sólo a jueces, sino también a funcionarios y administrativos. Debe jerarquizarse la función jurisdiccional con una capacitación específica en la temática infancia y adolescencia a los Juzgados con competencia en dicha materia, pues todavía no es requisito para ser juez de menores la idoneidad y la preparación en la materia objeto de su trabajo.

Los núcleos problemáticos para que la Justicia se adapte a la Convención tienen que ver con la capacitación permanente y sistemática a todos los niveles y que esta se refleje en prácticas cotidianas. En este sentido, las acciones puntuales de formación como talleres y seminarios, si bien contribuyen a una actualización, no son las herramientas idóneas para realizar una transformación en la cultura del sistema judicial que redunde en una mudanza de ciertas prácticas instaladas. Asimismo, es imprescindible la transformación de ciertos dispositivos institucionales que obstaculizan la puesta en práctica de los preceptos de la Convención.

Los recursos humanos y materiales disponibles en la actualidad en esta área  son escasos. En Montevideo, existen dos Juzgados de Menores que generalmente se ven desbordados y en el interior del país los juzgados que trabajan en la materia “menores”, lo hacen también en penal y algunos casos aduana . En particular los jueces del interior no tienen una capacitación específica. 

Con referencia a Defensoría de Oficio, dependiente del Poder Judicial ocurre lo mismo en cuanto a ausencia de recursos. Por ejemplo existen 4 Defensores de Oficio para todo Montevideo y en la entrevista mantenida se constató las precarias condiciones materiales en las que deben trabajar. Carecen de una oficina que les brinde privacidad para el estudio y la atención de los usuarios del servicio, así como la inexistencia de infraestructura minina tal como computadoras, teléfonos celulares, entre otros.
Los informes se siguen escribiendo aún hoy en una vieja máquina de escribir, que por otra parte, comparten entre los defensores.

Para desempeñar la tarea de Fiscal de Menores,  tampoco es requisito  la idoneidad en el tema niños y adolescente. Dependientes jerárquicamente del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación y Cultura, poseen independencia técnica de sus superiores.  
El Ministerio Público consta con cierta infraestructura que le permite desarrollar su actividad con mas holgura que los defensores de oficio. Poseen oficinas en las que pueden llevar adelante su actividad con cierta comodidad, además de tener, adjuntos a la fiscalía que  participan de las etapas procesales en caso de mucha actividad. Poseen teléfonos celulares para el trabajo. 

El Comité destaca de todas formas y a pesar de las diferencias que se señalarán con la práctica de la Justicia, que el esfuerzo hecho desde la instancia judicial no condice con su presupuesto. Es imposible proyectarse  cambios sin los suficientes recursos materiales que permitan que los enunciados normativos tomen cuerpo en un verdadero respeto al niño y su familia.

Entre las prioridades destacadas en el área de la defensoría se señala la  capacitación en las áreas periciales para que éstas tengan una práctica pro Convención. Se destaca como un elemento muy importante el formar y capacitar más a los  peritos en forma permanente 

En ese contexto, se entiende que los informes técnicos sobre los niños y adolescentes en el marco del proceso deberían de realizarse en conjunto, constituyendo así un solo informe multidisciplinario. En la actualidad, los informes se realizan por separado por parte de la asistente social, el psicólogo y el psiquiatra, muchas veces con visiones contradictorias entre sí sobre la misma persona, además de  fundamentar sus conclusiones ó recomendaciones basados en concepciones antagónicas entre los técnicos. De esa forma, originados desde compartimentos estancos, los informes periciales no siempre contribuyen a conocer la situación del niño y el adolescente sino que en algunas ocasiones a confundir a quienes tienen que tomar la decisión ó ejercer la defensa. 

La carencia de pedagogos como parte del elenco pericial, es un tema que merece la pena señalar. Esta medida no está en la agenda del sistema judicial uruguayo ya que en é no se plantea que gente vinculada al sistema educativo pueda ser un parte importante en la conformación de la pericia, aunque sea difícil rebatir que no hay inserción social sin inserción educativa.

Con referencia a las observaciones del Comité en relación al debido proceso se incorporó el mismo mediante la ley 16.707 (del 12 de julio de 1995), pero los casos de abandono que llegan al sistema de justicia continúan sin una norma similar que las contemple.

A su vez, los plazos estipulados en la ley no llegan a cumplirse, teniendo en la actualidad un porcentaje muy grande de niños y adolescentes sin sentencia definitiva. Muchas veces se debe a atrasos en los informes. La Corte mediante una resolución ordenó que cuestiones incidentales al expediente principal se tramiten en un expediente paralelo, cuestión ésta que agilitó el proceso.

En cuanto al sistema de apelaciones no existe un tribunal  específico para tramitarlo. En el caso  del juzgado de alzada,  es un Juzgado de Familia a cargo de un solo juez.

A pesar de la incorporación del debido proceso la instancia policial es un lugar en que la presencia del defensor no es prescriptiva, por lo que se presenta como un ámbito propicio para  arbitrariedades.

Por otro lado, en referencia a la edad para ser sometido a proceso por infracción sigue sin existir una edad que limite el ingreso a la justicia de menores de 18 años. Hasta el momento se dan intervenciones de niños de 8 años adelante a los que se somete a proceso. En el período 1996 – 1999, han cumplido medidas de privación de libertad un total de 13 niños de entre 10 y 12 años. 

En relación a la capacidad  con la ley 16.719  se equiparó la mayoría  de edad a los 18 años y se estableció de esta forma un padrón común  para la capacidad plena. 

Por su parte, en la edades para contraer matrimonio sigue manteniéndose la diferencia para varón y mujer perdurando el sistema discriminatorio. En el cual el varón necesita tener 14 años y la mujer 12.
Lo mismo ocurre con la edad para el reconocimiento de los hijos que para menores de 18 años no los habilita para reconocerlos.

En cuanto al derecho de identidad sigue manteniéndose el sistema que imposibilita el conocimiento de los orígenes de los niños nacidos fuera del matrimonio.
Así también la investigación de paternidad posee una serie de cortapisas que impiden un acceso pleno a sistemas de conocimiento de orígenes biológicos. (el padre por ejemplo no puede iniciar la acción a no ser que sea demandado oficiosamente por INAME).

La participación del niño en sede judicial en los asuntos que lo afectan no es una  practica generalizada. Si bien poco a poco los jueces le nombran un defensor de oficio, que lo represente –fundamentalmente en sede de Juzgados de Familias- cuando existen litigios entre sus padres, estos asuntos siguen pendientes de ser abordados como un derecho del niño.

Otras de las objeciones realizadas en 1996 fue en relación la falta de medidas adecuadas para prevenir y combatir el maltrato Infantil. Este tipo de conductas está contemplada en tipos penales descritos en el Código Penal, si bien no existe la figura jurídica maltrato como tal. Con la ley 16.707 o de Seguridad Ciudadana, se posibilitó que la denuncia en algunos casos (traumatismo, lesiones) procediera de oficio, cubriendo de esa forma un problema que existía con respecto a la legitimación procesal del denunciante del hecho.

Para las situaciones de encierro no existe límite máximo para la privación de libertad en los niños y adolescentes. En muchos casos la pena asume un tiempo mas prolongado que la pena para un adulto en el mismo hecho. Hay un régimen previsto en el Código del Niño de extensión de la Medida de Seguridad Educativa hasta los 23 años que entra en colisión con la ley 17.719 de mayoría de edad.  Con la ley 16.707 (artículo 25 inciso 3) se dispuso una norma especifica para internar a adolescentes en cárceles de adultos, aunque en pabellones separados. Esta artículo hasta el momento fue utilizado una sola vez.

 
Capítulo IV.-
LA INFANCIA COMO "PROBLEMA" DE SEGURIDAD CIUDADANA

Señales de fisuras en el tejido social

Más allá de lo que registran las estadísticas sobre delincuencia  y actos de violencia en relación al aumento de las prácticas delictivas, la generalidad de los uruguayos está de acuerdo que en las dos últimas décadas se produjeron cambios importantes en los patrones de convivencia de la sociedad. Así lo manifiesta una gran mayoría de los que responden a las encuestas de opinión, que declara percibir un aumento de la sensación de inseguridad que sumada al giro en el carácter de los delitos cometidos -a su cambio en la frecuencia y modalidad más violenta- genera temor social. 

En este contexto, parece natural  que las personas presas de la desconfianza y el miedo busquen formas de protegerse.  Cada vez más frecuente es el repliegue en el hogar frente al miedo. Lenta pero persistentemente se han ido dejando de lado los espacios para el ocio de la gente, para que se encuentre, interactúe, discuta, dialogue y riña. Cada vez más se le va perdiendo el pulso a las ciudades que con su crecimiento disperso y fragmentado tienden a crear micro mundos autosuficientes. Cuánto más crece, el uso cotidiano de la misma es cada vez menor. Ya no se vive en una ciudad sino en sus entornos. 

Esta situación precedente es un estadio más de la tensión entre comunidad y privacidad . A su vez, cabe destacar que en las sociedades altamente urbanizadas el espacio público tampoco es sinónimo de "comunión y comunicación", por lo que cada vez más, la imagen que el individuo construye de la realidad no es fruto de su experiencia directa, sino a través de mediaciones tecnológicas.	

Rejas, muros, alarmas, más control sobre los integrantes de la familia, menos oportunidades para la convivencia y el ocio colectivo, son algunos de los indicadores de la situación. A su vez, se observa en forma creciente cómo la diversión, altamente tecnologizada, invade los hogares. Los cambios de barrios y  el mayor control social sobren quienes frecuentan las calles del vecindario, son parte de las nuevas conductas. "La acumulación de comportamientos de este tipo, va moldeando nuevos estilos de vida que poco a poco imprimen su huella en el diseño urbano, en la economía y en la estructura social" .

Si bien no se han realizado estudios específicos sobre este cambio de comportamiento y de habitar la ciudad, la experiencia y evidencia cotidiana confirman estas alteraciones, aunque no sepamos hoy a ciencia cierta cuál es su dirección final. La sensación de inseguridad generalizada estrecha el ámbito público, inhibe  la sociabilidad espontánea que ocurre a partir de cruces casuales y en alguna medida informales en lugares públicos, y tiende a reducir las oportunidades de interacción entre personas de distinto origen social.

Los patrones de comportamiento que se van consolidando en un contexto de inseguridad frente al crimen y la violencia se reflejan en la estructura social y en particular, en las relaciones entre estratos socioeconómicos distintos. El temor es propicio a la formación de estereotipos de los delincuentes que incorporan muchos rasgos de la pobreza, la que comienza a percibirse como el germen de las "clases peligrosas". Esto refuerza la tendencia de los sectores medios a tomar distancia de los pobres, a evitar sus barrios, sus áreas de esparcimiento, sus medios de transporte colectivo y los servicios públicos a los que acceden. En suma la inseguridad pública termina reforzando la segmentación social y ésta es a la vez uno de los fenómenos que le da origen .

La ciudad homogeneiza, diferencia, distingue y circunscribe. La disolución del hombre en lo público tiene su contracara en la búsqueda del refugio doméstico en el hogar, en la circulación restringida en la ciudad fruto entre otras razones de la inseguridad y la violencia. Cada vez más, habitar la ciudad se vuelve aislar un espacio propio. Los sectores populares, cada vez salen menos de sus espacios, mientras que los estratos más pudientes sofistican sus espacios privados, cierran y privatizan barrios y calles. A todos la radio y televisión les alcanzan la información, el entretenimiento y "lo que pasa en el mundo".

Según García Canclini, las identidades colectivas encuentran cada vez menos en la ciudad y en su historia, lejana o reciente, su escenario constitutivo. La información sobre las peripecias sociales se recibe en la casa y se comenta con familiares y amigos, casi siempre se concentra en intercambios íntimos. En la medida que toda la información nos llega por los medios, éstos se vuelven los portavoces del sentido público de la ciudad. Así, la cultura urbana es reestructurada al ceder el protagonismo del espacio público a las tecnologías electrónicas. Al "vivenciar" casi todo lo de la ciudad gracias a lo que los medios dicen, se acentúa la mediatización social.

Los nuevos roles de los organismos de seguridad

La sensación de inseguridad esbozada anteriormente, repercute directamente en la construcción social del concepto de peligrosidad y su materialización en perfiles poblacionales potencialmente cercanos al crimen y la violencia, fruto de su situación de marginalidad social. Entre esos perfiles trazados, los niños tienen un lugar central, no sólo en las conceptualizaciones sino en el accionar de los servicios de seguridad del Estado. 

Hacia finales del siglo XIX, en Inglaterra se extendió la práctica del "secuestro filantrópico", consistente en "arrancar" a niños que deambulaban por las calles de las familias "inadecuadas" para entregarlos a nuevas familias que emigraban por lo general a Canadá, las que podrían darle "mejores condiciones de vida" .   

Dos siglos después, importantes capítulos de la política  practicada por la policía inglesa y extensamente fundamentada por la doctrina de la situación irregular  continúan aplicándose, ahora en Uruguay. 

En los últimos años, la temática de la seguridad pública ha permeado las instituciones y organizaciones uruguayas. En ese contexto el Ministerio del Interior ha pasado a ocupar un lugar trascendente en la intervención sobre la infancia. Su accionar victimiza aún mas a la porción de niños y niñas que presentan carencias importantes en la satisfacción de sus necesidades. De esa forma el INAME que es el órgano rector por ley de las políticas de infancia es desplazado de su genuina función, se superponen roles y oficinas y se traslada a otras dependencias el tema del desarrollo de políticas para el sector.

El Programa de Seguridad Ciudadana es el mejor ejemplo de este ensanchamiento de funciones y tareas de la policía uruguaya. De acuerdo a la Ley Orgánica Policial a ésta le compete "el mantenimiento del orden público y la prevención de los delitos". El artículo 2do. del decreto 574 del 12 de julio 1974, establece claramente las funciones del Ministerio del Interior, no registrándose entre las 20 funciones definidas ninguna que abra paso a la definición de políticas de prevención y o programas sociales con sectores sociales específicos. Lejos de eso está el desarrollo y financiación de proyectos vinculados con las áreas preventivas entre los que se incluyen alfabetización de niños y adultos, programas de rehabilitación de personas adictas, desarrollo de programas ambientales, entre otros.

Es correcto que hay que tener políticas integrales para afrontar la problemática de la seguridad. En rigor el cuestionamiento estriba en la inadecuación de que en el marco del organismo de seguridad interna del estado, se ubique y se desarrollen estos componentes de los programas. Más allá que para operarlos, se contraten técnicos especializados y no personal policial, y que la gestión directa de los proyectos lo hagan las organizaciones no gubernamentales, nada tiene que ver el hecho de que estos programas institucionalmente dependan del Ministerio del Interior. 
 
Sin lugar a dudas la profesionalización de la policía y su capacitación en derechos del niño es un tema central y prioritario, que debe abordarse. Así como también su democratización. Pero esta apertura no puede traducirse en asumir funciones que no le corresponden pues en ella el estado ha depositado el monopolio de la violencia y el control del orden y la seguridad interna. Y estos roles están bastante alejados de la promoción de políticas sociales para sectores que lo que menos necesitan es la intervención del aparato que emblemáticamente lleva adelante la función represiva dentro del estado. 

El accionar de los cuerpos de seguridad del Estado y en general del Ministerio del Interior en los últimos años ha forzado el ingreso al campo de las políticas sociales y en particular, las dirigidas a los niños y jóvenes, de la policía y un conjunto de servicios y dependencias conexas pero funcionales a la lógica del sistema punitivo. Desde el supuesto paradigma de la prevención, -en la medida que se ha llevado a ésta a una categoría contenedora y explicativa de las más diversas prácticas-, lentamente y no sin respaldo de sectores de la sociedad uruguaya, se han asumido nuevos roles y desafíos.

En particular, la sociedad uruguaya parece no tener resuelto el dilema con sus servicios de seguridad. Aunque desconfía de ellos, a primera vista, goza de cierta legitimidad el hecho de que la policía dedique esfuerzos para implementar acciones directas con los niños y jóvenes. Aunque en el fondo, esto implica un fuerte retroceso desde el punto de vista de las políticas públicas, es necesario reconocer que este aval incipiente se funda en la capacidad operativa y financiera respaldada en convenios internacionales y en el énfasis en acercar la policía a la sociedad.

El accionar de esta política ocurre en las grietas, ó mas bien en el espacio de transición existente entre el paradigma de la situación irregular y el de la protección integral. Ese lugar, ha sido designado como el paradigma de la ambigüedad , "representado por aquellos que rechazando de plano el paradigma de la situación irregular, no consiguen acompañar -tal vez por la disminución significativa de las prácticas discrecionales y paternalistas en el trato con los niños- las transformaciones reales y potenciales que se deducen de la aplicación consecuente del paradigma de la protección integral, que considera al niño y al adolescente un sujeto de derechos y no menos, de responsabilidades" .

Esta práctica policial, se basa en el enfoque de los problemas de la infancia desde la clave "compasión-represión", la que deja sin duda afuera el valor de la ley y cuestiona fuertemente el papel de la democracia cuando de niños se trata.

Así, para este caso, el pasaje "del menor al ciudadano" está bloqueado. La doctrina de la protección integral busca evitar la construcción social que divide a los "menores" de los niños, dirigiéndose a ellos como sujetos plenos de derechos.  Particularmente en el caso que analizamos ha existido una preocupante regresión. Los niños, no son vistos tanto como ciudadanos con derechos sino como "menores riesgosos".
Las detenciones policiales

La detención a niños y niñas menores de 18 años por parte de la policía es una de las expresiones más discrecionales e ilegales de la ambivalencia doctrinaria que impera en el Uruguay en muchos campos relacionados a la infancia

El aumento progresivo de las detenciones de niños y adolescentes particularmente en las grandes concentraciones urbanas es un dato alarmante. 

En el período 1995 - 1999 las detenciones de niños y niñas en todo el Uruguay han aumentado en términos absolutos un 18%, entre el primer y el último año de la serie. En la capital del país, este aumento trepó al 30%, pasando de 11.629 niños en 1995 a 15.091 en 1999. Promedialmente uno de cada 30 niños uruguayos fue detenido  cada año en el período 1995 – 1999, de edades que oscilan entre 5 y 18 años.

Al observar los acontecimientos en los últimos 20 años en el Uruguay, se distingue claramente la importancia de este fenómeno que se señala. A partir de 1995 comenzó una fuerte regresión a una tendencia de mayor respeto a los derechos humanos que se esbozó en la apertura democrática y se afirmó luego en el segundo gobierno electo popularmente después de la dictadura. 

Cuadro Nº 17. Promedio anual de niños detenidos e internados en Montevideo y en Uruguay, según períodos de gobierno (1981 – 1999).	
	1981/1984	1985/1989	1990/1994	1995/1999	
Promedio de niños detenidos en Uruguay
	23.647	22.789	17.493	21.412	
Promedio de niños internados en Uruguay
	4.388
(18,6%)	4.240
(18,6%)	2.576
(14,7%)	3.375
(15,7)	
Promedio de niños detenidos en Montevideo
	15.617	14.105	9.857	12.837	
Promedio de niños internados en Montevideo
	3.176
(20,3 %)	2.875
(20,4 %)	1.394
(14,1%)	2.320
(18%)	
Fuente: Elaboración propia en base a información de Jefatura de Policía de Montevideo y Anuario Estadístico. I.N.E.	

En los últimos años del régimen militar se observó un fuerte incremento de las detenciones particularmente en los años `83 y 84. En este período presumiblemente las detenciones políticas aumentaron los promedios por las detenciones de estudiantes de secundaria y las razzias generalizadas hacia los jóvenes. El primer gobierno democrático señala el inicio de la caída de esas prácticas aunque cabe recordar que en el año 1989 dos ministros del Interior renuncian antes de que suspendan las razzias, que hasta esa fecha se aplicaban. Esas detenciones masivas e indiscriminadas cesaron y eso se observa claramente en los registros del próximo período. 

Sin embargo a partir de 1995, las detenciones vuelven a crecer pero esta vez no fruto de las detenciones masivas sino a partir de una política de seguridad ciudadana que focalizó buena parte de su accionar en los niños y adolescentes.

El mayor rigor del sistema de control se extiende a la Justicia quien aumenta severamente las medidas de internación, pasando de ocupar promedialmente al 14% de los detenidos en el período 1990/1994 al 18% en el período 1995/1999.

El gráfico anterior (Nº 8) muestra la evolución de las internaciones por orden judicial en la última década.  Los registros a partir del año 1995 aumentan en forma considerable, reflejando el endurecimiento del sistema hacia los niños y adolescentes. 

Al comparar las cifras de detenciones a adultos en todo el país, se vuelve a observar con nitidez, cómo se ha acrecentado el control de los servicios de seguridad hacia los niños en todo el período, especialmente en la capital del país. Entre los mayores de 18 años, las detenciones han caído  en el balance general. 

Los gráficos  Nº 9 y Nº 10 muestran claramente cómo la focalización de la represión en los niños ha operado en el período, no sólo por la Policía sino también por la Justicia. 

En los datos comparativos con la población adulta, no sólo se registra una correlación inversa en el comportamiento relacionado a las detenciones, es decir mientras unas aumentan las otras disminuyen. Tan preocupante como esa situación son las medidas de internación en el caso de los niños comparadas con las remisiones para los adultos.

Promedialmente en el período 1996- 1999, entre los adultos detenidos, 1 de cada 12 es remitido. Entre los niños detenidos en cambio, 1 de cada 6 es internado. En Montevideo, es más severa la situación, ya que 1 de cada 5 detenidos es internado, mientras que en el Interior del país 1 de cada 8 niños detenidos corre la misma suerte.  

La Gráfica Nº 9 muestra cómo los remitidos entre los adultos detenidos han sido permanentemente un 8%. Para el caso de los niños, en el período se ha registrado un aumento del 46% de las internaciones por parte de la Justicia, pasando de un 13% de los detenidos en 1995 a un 19% en 1999.

Estas medidas, cabe aclarar, no necesariamente incluyen privación de libertad, pero muestran claramente la tendencia del endurecimiento de la política represiva y judicial hacia los niños en el período. Identificados como un problema de seguridad pública, este sector fue objeto de una clara política por parte del Estado de carácter represivo, a pesar que las mismas se intenten presentar como medidas preventivas. 

En los hechos y en la práctica de los organismos analizados (Policía y Justicia) actuaron en la lógica de la compasión - represión, mencionada anteriormente.

La política de represión y control que se concentró claramente en los menores de 18 años, ha sido fruto de una construcción social que sistemáticamente  ha ubicado a los niños, (los "menores") en uno de los centros y explicaciones de la creciente ola de inseguridad. Así, esta sensación abonó una práctica policial y judicial penalizante tal como lo reflejan las cifras.

Es importante destacar como la interpretación de que la pobreza es causa de la criminalidad y la violencia, ha estado en el sustrato de este comportamiento.

La asociación entre pobreza y criminalidad además de falsa, es preocupantemente estigmatizante de amplios sectores sociales. La idea de que hay más robos, hurtos y copamientos porque hay más pobres, tiende a desatar mecanismos de cercamiento, control y hostigamiento hacia los sectores sociales más vulnerables. 

El supuesto "potencial" delictivo que trae aparejado la pobreza repercute en respuestas que de hecho fortalecen la imagen estigmatizante hacia los pobres, socavando el capital social de éstos, entendido como la existencia de redes de relaciones y la confianza en una comunidad. En la medida que la población observa esta asociación (pobreza - frustración - necesidad - crimen), aísla cada vez más a estos sectores de las vinculaciones sociales que le permitan integrarse socialmente. De esa forma, no se contratan trabajadores que viven en ciertos barrios, el transporte y los servicios no se instalan ó ingresan a ciertas comunidades, entre otros comportamientos. 

Conjuntamente con esta visión, se profundiza la idea que cada vez más los menores de 18 años protagonizan hechos delictivos, razón por la cual se concentra especialmente en ellos el control. Falsa percepción que no se justifica en ningún dato empírico, aunque resulte innegable la fuerza de convicción que esta idea ha tenido en la sociedad en su conjunto. 

Se podría afirmar que en rigor lo que ha sucedido es que avalados por la categoría contenedora de la prevención -elástica construcción que ha amparado todo tipo de prácticas- las detenciones y las internaciones se han focalizados no en las infracciones sobre las cuales se ha construido la noción de peligrosidad de los niños y adolescentes - es decir, el hurto y la rapiña- sino en otro conjunto de situaciones amparadas en el Código y no en la Convención, como es el paradigmático caso de las detenciones por "vagancia".

Los registros de los niños detenidos en el período 1995 - 1999 por hurto y rapiña son elocuentes en ese sentido.
Para el caso de Montevideo, 3 de cada 10 niños detenidos en el período lo fue por hurto ó rapiña, lo cual no significa que realmente estuviera cometiendo alguna de esas infracciones. En realidad, como las detenciones son caratuladas por la policía y no por la Justicia, el margen de discrecionalidad es altísimo a la hora de rotular el caso.
Mas adelante nos ocuparemos del restante 70% de los detenidos y de las causas de sus detenciones. Sin embargo nos interesa concentrarnos en este ese 30% de detenidos por las supuestas infracciones mencionadas que constituyeron en cinco años 19.078 personas. Al pasar a la Justicia, ésta encontró responsables de robo y/o hurto sólo  a un 16% de ellos, entregando a sus padres ó tutores al restante 84%.

En suma, de los 64.382 niños y adolescentes detenidos en el período, el 4,7% (3.024) de ellos fueron internados por orden judicial por robo o hurto. Las conclusiones a partir de estos datos son varias pero todas ellas preocupantes.

En primer lugar, es clave destacar que las internaciones por orden judicial, tal como hemos visto y a pesar de la sensación ciudadana, han crecido en forma progresiva en el período pero concentrándose no en las infracciones que se suponen alteran el orden público y contribuyen a la inestabilidad ciudadana en referencia a su seguridad. El 26% de las internaciones fueron por hurto y rapiña. El restante 74% obedeció a otras causales tan amplias como vagancia, fuga, etc.

En segundo lugar, llama la atención que del volumen global de las operaciones policiales contra niños y adolescentes, sólo un 4,7% culmine con una internación por hurto ó robo. Esta desproporción estaría señalando cómo la política de detenciones se ha disparado en los años que se analizan, construyendo la policía nuevos escenarios de peligrosidad social lo cual justifica las detenciones por otro tipo de causales que de ninguna manera ameritan un arresto.

En tercer lugar, se observa un doble fenómeno correlacionado. Por un lado, es un hecho que las detenciones han aumentado significativamente, pero como hemos visto las internaciones lo han hecho en mayor proporción. A pesar de este dato, y sin contradecir lo anterior, el aumento de la presión policial ha llevado a que el 82% de las detenciones no tengan justificación judicial, en la medida que una vez detenidos son liberados y entregados a sus padres. Ahí radica un cuestionamiento fuerte a la eficacia de la policía la cual focaliza su accionar sobre sectores sociales y realiza una política de cercamiento y hasta hostigamiento -como el caso de los niños en situación de calle- , pero sin resultados judicialmente válidos. En el interín, la violencia simbólica y física de la policía se concentra uno de los grupos más vulnerables de la sociedad contribuyendo y abonando su estigma de peligrosidad.

Cuadro Nº 18. Causas de internación por orden judicial según detención de niños en el período 1995- 1999, en Montevideo	
		
Cada 100 niños detenidos en el período, 18 fueron internados por orden judicial.	
El 82% de los niños detenidos por la policía, son entregados a los padres por falta de pruebas.	
En el total de detenidos, los internados por hurto y rapiña fueron el 5%.	
De los 18 internados cada 100 detenidos, 4  lo fue por hurto y 1 por rapiña.	
En suma, el 27% de los internados lo fueron por hurto y rapiña.	
El restante 73% fue internado por otras causas	
Fuente: Elaboración propia en base a información de Jefatura de Policía de Montevideo.	

La ilegalidad de la mayoría de las detenciones

El marco normativo con el que cuenta nuestro país con relación al tema infancia se vertebra con la Convención de los Derechos del Niño (Ley 16.137), la Constitución Nacional (reformada parcialmente en el año 1997), el Código del Niño (de 1934), el Código Civil y el Código Penal. Este vasto conglomerado normativo es generalmente contradictorio entre sí, pues dichos textos obedecen a momentos y concepciones del niño y la familia muy disímiles.

En la última década se han modificado parcialmente estos diferentes cuerpos legales (nos referimos a las leyes 16.603, del 11 de octubre de 1994, 16.707, del 12 de julio de 1995, y 16.719, del 26 de septiembre de 1995).

A grandes rasgos podemos decir que si bien las Convenciones de Derechos Humanos –ubicamos obviamente aquí a la Convención- y la Constitución son el vértice de la pirámide jurídica y  los ejes sobre los que se asientan las garantías de los ciudadanos, resulta muy dificultoso que cuando estos textos  fijan claramente derechos, las practicas de los diferentes operadores en el tema infancia se remitan a cumplirla. Mas bien, se aplican Códigos o leyes específicas, que parten de concepciones antagónicas a la del niño sujeto de derechos y ciudadanos. 

La detención policial procede según el artículo 15 de la Constitución cuando se den, la flagrancia y/o la orden del juez.  Este no es el caso para una buena parte de los niños  detenidos. Los mismos son detenidos, sin haberse configurado ninguno de estos requisitos, remitiéndose de esta forma la legislación al Código del Niño (artículo 119) que entra abiertamente en contradicción con los postulados constitucionales y de la Convención a los que adhiere nuestro país, posibilitando la detención de niños en “estado de abandono”.

En el caso de la detención se resume toda la situación irregular.

Detenciones por “averiguaciones”, son la moneda corriente de las seccionales policiales, que se agudizan aún mas en las comisarías no especializadas en la materia  muchas veces acompañadas por malos tratos. 

La comunicación de la detención a la Sede Judicial opera en los hechos; pero se encuentra rodeada de ciertas practicas generalizadas y legitimadas como la incomunicación y el encierro  policial. 

Estos institutos del derecho procesal penal son excepcionales, -están previstos para hechos tales como huida del país o destrucción de prueba- y su aplicación  en caso de niños y adolescentes  es de dudosa necesidad y legalidad, mas aun sabiendo que los estratos sociales seleccionados por las agencias policiales, cuando cometen delitos, ellos son  contra la propiedad  -hurto y la rapiña son los que generalmente y mayoritariamente llegan a la agencia judicial-  y los mismos no ameritan una incomunicación, previendo una posible destrucción de prueba pues son delitos vulgarmente conocidos como de “bagatela”. En los hechos y especialmente estos últimos años- cuando operan bajo intensas campañas de alarma,  seguridad ciudadana y/o aumento de la delincuencia-, existe una especie de acuerdo tácito para hacer de la privación de libertad policial la regla y no la excepción. 

Además, la policía a quien el mandato constitucional le impone la función de orden y seguridad interna (artículo 168 Constitución), ha tenido en los hechos una función trascendental en la persecución y detención de niños y adolescentes que se encuentran en situaciones de negación total de derechos –l situación de calle, abandono, etc.-  que para nada se corresponde con una visión del niño desde sus derechos y desde la corresponsabilidad social, ya que desde el paradigma de  la protección integral, las políticas sociales hacia este sector de la población deberían ser centro de preocupación. Desde esta mirada es el Estado y la sociedad en su conjunto los que están en grave infracción frente a los derechos de esos niños y sus familias. 

Ese no es mas que uno de los ejemplos de la esquizofrenia jurídica que vivimos y que directamente sufren niños y familias en nuestro país al no tener un marco normativo claro y coherente en atención a los postulados de la Convención. Y también a una tradición de practicas jurídicas a la que le cuesta mucho asumir la normativa internacional como derecho auto ejecutable 

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

•	Anuario estadístico. Uruguay, Sector 6 Justicia. Varios años.
•	Canclini, Néstor García. "Culturas híbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad", 1990, Grijalbo.
•	Cunningham,  Hugh. Storia dell´infanzia,  XVI -XX Secolo, II Mulino, Bolonia, 1997.pág 183.
•	García Méndez, Emilio. "Infancia, Ley y Democracia en América Latina. Análisis crítico del panorama legislativo en el marco de la CIDN (1990 - 1999)". Temis/Depalma. 2ª ed. Bogotá. Buenos Aires.
•	Gómez da Costa, Antonio Carlos. "Del menor al ciudadano niño y ciudadano adolescente", en García Méndez, Emilio y Carranza, Elías (Eds). "Del revés al derecho", Buenos Aires, Galerna, 1992.
•	Gubern, Román. "El simio informatizado", Editorial Fundesco, Madrid. 1987. Pág., 179.
•	Jefatura de Policía de Montevideo. O.C. Información Táctica. Informe solicitado para la investigación.
•	Katzman, Ruben. "Marginalidad e Integración Social en Uruguay". Octubre, 1996. CEPAL. Oficina de Montevideo.
•	Lechner, Norbert . "Notas sobre la vida cotidiana: habitar, trabajar, consumir". FLACSO, Santiago de Chile, 1982.

GRAFICOS

Gráfico Nº 8. Evolución de niños y niñas internadas por orden judicial entre los detenidos en Montevideo. 1990.1999. En porcentaje.
Gráfico Nº 9. Evolución de detenciones a niños y adultos. 1995 - 1999. En porcentajes.
Gráfico Nº 10. Evolución de niños internados y adultos remitidos. 1995 - 1999. En porcentajes.
Gráfico Nº 11. Porcentaje de niños internados entre los detenidos. 1995 - 1999. Todo el país. 
Gráfico Nº 12. Evolución de niños detenidos e internados. 1995 - 1999. Todo el país.

CUADROS

- Cuadro Nº 17. Promedio anual de niños detenidos e internados en Montevideo y en Uruguay, según períodos de gobierno. (1981 – 1999).
- Cuadro Nº 18. Causas de internación por orden judicial según detención de niños en el período 1995 – 1999 en Montevideo-

Capítulo V.- 
DE LA PRIVACION DE LIBERTAD A LA LIBERTAD ASISTIDA. 
EL AUMENTO DE LA JUDICIALIZACION 

Introducción

La situación de los niños y adolescentes en conflicto con la ley ha tenido cambios muy importantes en la última década a raíz de la Convención sobre los Derechos del Niño. 

La herencia histórica y la práctica social sobre esta problemática, se hace muy difícil compatibilizarla con el paradigma de la protección integral el cual define a las personas menores de 18 años como sujetos plenos de Derechos. 

Ya antes de la Convención, en el año 1924 la Declaración de Ginebra aprobada por la Sociedad de las Naciones, se constituía en el primer instrumento internacional que reconocía que los niños tenían derecho a protección y cuidados especiales. Le siguieron otros instrumentos internacionales que rigieron la situación de los menores de edad en conflicto con la ley, tal como la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la  Administración de Justicia de Menores de 1984 y las Reglas de Beijing y las Directrices de Riad elaboradas en 1988.

Con la Convención, estas tendencias esbozadas en los instrumentos anteriores se reafirman, en particular en los artículos 37 y 40. Sumariamente, estas disposiciones incluyen derechos y garantías mínimas fundamentales para todo menor de edad del cual se lo impute de haber cometido una infracción calificada por la ley penal como delito. Básicamente ellas son: 1.- Tratamiento acorde con el fomento de su sentido de la dignidad, a la edad y condición de persona en evolución; 2.- excepcionalidad en la privación de libertad; 3.- importancia de promover su reintegración a la sociedad; 4.- observancia de las garantías del debido proceso; 5.- adopción en lo posible de medidas de tratamiento sin recurrir a procedimientos judiciales.  

A pesar de la vigencia de la Convención, a nivel judicial existe un cumplimiento errático de estas normativas. Así se desprende de la Circular Nº 85 del 13/12/99 de la Secretaría Letrada de la Suprema Corte de Justicia dirigida a los magistrados con competencia en materia de menores, titulada “Errores más comunes en materia de menores”. La  misma,  fue confeccionada a partir de los legajos que fueran remitidos por los Juzgados de todo el país en ocasión de la Visita de Menores realizada ese año dónde se relevaron los errores más comunes que se cometían.
Si bien la Circular expresa una preocupación por parte de la Justicia de acompasar las normativas que emergen de la Convención en lo relativo a la administración de Justicia  - lo cual es altamente valorable - , revela también la existencia de gruesas omisiones por parte de los Jueces de Menores  que tienen competencia en materia de niños y adolescentes. 

La Circular antedicha, señala en su artículo 3 que uno de los errores más comunes es “la no distinción entre lo correctivo y lo tutelar. Se actúa en el ámbito correctivo –añade la Circular- cuando se imputa a una persona menor de 18 años de edad la comisión de un hecho descrito como delito por la ley penal, debiéndose seguir el procedimiento establecido por el artículo 114 del Código del Niño en la redacción dada por el artículo 25 de la Ley Nº 16.707.

Se actúa en el ámbito tutelar, en cambio, cuando se adoptan medidas por protección, debiéndose seguir en tal caso las pautas procedimentales de la Acordada Nº 7.307 del 8 de noviembre de 1996.”

Por otra parte, se señala que la “medidas aplicadas por sentencia deben ser siempre expresadas en unidades de tiempo –días, meses, años- y no en otros guarismos como el cumplimiento de determinada edad, etc..”. Por último y a modo de corolario demostrativo del tipo de errores más frecuentes en los magistrados se señala  en el artículo 5 que “el cómputo de la privación de libertad debe ser siempre desde la fecha de aprehensión y no desde la fecha de notificación de la sentencia u otros criterios. La privación de libertad es última ratio y solamente se aplicará en caso de delitos graves y a falta de otras medidas adecuadas y no podrá justificarse en la desprotección de menores”, señala la circular.

Esta Circular, deja al descubierto la forma en cómo se procesa la justicia en referencia a los adolescentes. 

Las medidas de privación de libertad 

Las medidas de privación  de libertad dirigidas a niños y adolescentes se mantuvieron constantes durante el período analizado, alcanzando un promedio anual de 302 casos y con variaciones entre  el año con más ingresos y el de menor ingresos sensiblemente bajos.

De acuerdo a los datos que se obtuvieron del INAME, la población con medidas de seguridad estuvo compuesta fundamentalmente por hombres, siendo las mujeres el 3,3% de las privadas de libertad con medidas de seguridad, alcanzando en su conjunto a 41 adolescentes. Cabe destacar que durante los años 1996 y 1997 no se registran casos de mujeres en esta situación, comenzando a expresarse este fenómeno en 1998 y alcanzando en 1999 al 9% del total. Presumiblemente estos datos podrían estar señalando el inicio de una tendencia que tal vez se acentúe en los próximos años.

A la hora de analizar la composición de la población por origen, observamos una predominancia de los residentes en Montevideo, aunque esta tendencia se ha ido reduciendo en el período sin que los capitalinos hayan dejado de tener una holgada mayoría entre los privados de libertad.  De todas maneras,  se registra un claro y constante crecimiento entre los adolescentes 

 

En cuanto a la edad de los privados de libertad observamos una  constante infantilización de la población con medidas de seguridad, es decir, que en el período analizado se registra  una firme tendencia en el aumento de los menores de 15 años con medidas de encierro, al tiempo que los mayores de 18 años registran una caída significativa.  La franja que se mantiene estable es la de adolescentes entre 16 y 17 años. 

Creemos que este dato es preocupante ya revela una constante en el sistema judicial en el período analizado que es el endurecimiento de las medidas de control en la infancia y la adolescencia y en especial en los franjas etáreas más jóvenes. 

En los cuatro años que se analizan, hubieron 13 casos de niños de entre 10 y 12 años que fueron remitidos por la justicia privados de libertad con medidas de seguridad.  Seis de ellos fueron encontrados responsables de rapiñas,  dos de otras infracciones, 2 de lesiones y 2 de hurto. Sin duda resulta difícil comprender las razones para encerrar en una cárcel de alta seguridad a niños de tan corta edad. 

Al analizar la información de los adolescentes que se encuentran con medidas de seguridad de acuerdo al tipo de ingreso con el que son registrados, se destaca que en todo el período, un 34% lo constituyen los primeros ingresos, categoría ésta que agrupa a los niños y adolescentes que se vinculan por primera vez con la institución.
Los nuevos ingresos, en cambio, constituyen un 22 % y representan a niños y adolescentes que se vinculan nuevamente con el INAME luego de un egreso.  El restante 44% se agrupa en la categoría reintegro con salidas no autorizadas. 

En el Cuadro Nº 19 se intenta presentar la información de forma sencilla para la comprensión del lector. Por un lado tenemos la distribución por edad agrupada por cada tipo de ingreso. A los efectos de poder tener una lectura más comprensiva de esa información, hemos adjuntado la distribución global para cada tipo de ingreso y los pesos específicos de cada agrupamiento etáreo en la población analizada a los efectos de poder registrar alteraciones de significación. 

Cuadro Nº 19. Evolución durante el período 1996 – 1999 de la cantidad de adolescentes derivados a Programas de Privación de Libertad por tipo de ingreso, según edad agrupada	
EDAD	
Tipo de ingreso	Menor a 15	Entre 
16 y 17	18 años	19 años		Distribución global	
Primer Ingreso	12  %	43,6  %	26  %	17 %		34 %	
Nuevo Ingreso	18  %	43  %	25  %	14 %		22  % 	
Reintegro	14  %	41  %	28  %	17 %		44 % 	

Distribución de la población total de adolescentes en el período según edad agrupada
	Menor a 15	Entre 16 y 17	18 años	19 años	
	14 %	43 %	26 %	17 % 	
Fuente: Elaboración propia en base a información del Sistema de Información para la Infancia. I.NA.ME. 	

En este caso, de la información presentada nos interesa destacar que si comparamos la distribución global de las edades con cada tipo de ingreso, resalta por un lado una fuerte consistencia y homogeneidad, lo que en un principio restringe la capacidad explicativa de la variable edad en la modalidad de ingreso. 

Cuadro Nº 20. Tipo y Cantidad de infracciones de los adolescentes derivados a Programas de Privación de Libertad durante el período 1996 – 1999, según edad agrupada.	
	EDA	
INFRACCION	Hasta 15	%	16 y 17	%	18	%	19	%	TOTAL	
%	
Homicidio	5	3%	64	41%	47	30%	42	27%	158	13 %	
Hurto	27	18%	76	51%	31	21%	16	11%	150	12.4%	
Intento de hurto	2	14%	4	29%	6	43%	2	14%	14	1 %	
Lesiones	9	24%	15	41%	7	19%	6	16%	37	3 %	
Otras causales	1	17%	4	67%	1	17%	0	0%	6	0.5%	
Otras infracciones	14	14%	42	42%	30	30%	13	13%	99	8 %	
Rapiña	91	16%	253	43%	149	26%	91	16%	584	48.3%	
Salidas no autorizadas	16	12%	47	36%	42	32%	26	20%	131	11 %	
Trafico de drogas	0	0%	3	75%	1	25%	0	0%	4	0.3%	
Violación	4	17%	9	38%	7	29%	4	17%	24	2 %	
Total por edad	   169 	14  % 	     517 	43 % 	321	 26%	200	17 % 	 1.207 		
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI.INAME. Los porcentajes no suman 100 por redondeo.	

Cuadro Nº 21. Evolución durante el período 1996 – 1999 de la cantidad de adolescentes derivados a Programas de Privación de Libertad por infracción, según año	
	AÑOS	
 INFRACCION	1996	%	1997	%	1998	%	1999	%	
Homicidio	47	1**6%	41	14%	42	13%	29	10%	
Hurto	21	7%	31	11%	40	13%	57	19%	
Intento de hurto	2	1%	1	0%	5	2%	6	2%	
Lesiones	7	2%	8	3%	9	3%	12	4%	
Otras causales	0	0%	0	0%	0	0%	6	2%	
Otras infracciones	27	9%	20	7%	33	10%	21	7%	
Rapiña	173	58%	155	53%	132	42%	124	42%	
Salidas no autorizadas	12	4%	31	11%	49	15%	39	13%	
Trafico de drogas	1	0%	1	0%	1	0%	1	0%	
Violación	8	3%	6	2%	7	2%	3	1%	
 TOTALES	298	100%	294	100%	318	100%	298	100%	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI.INAME. Los porcentajes no suman 100 por redondeo.	

La vida intramuros 

Las condiciones de vida de los niños y adolescentes privados de libertad ha sido una preocupación permanente del Comité de los Derechos del Niño y en especial del Grupo de Trabajo dedicado a esos fines. Durante el período 1996 – 1999,  se ha expresado la preocupación por la incidencia muy fuerte de la institución de encierro en centrar su trabajo en los aspectos puramente custodiales, tales como el refuerzo por la seguridad, el aumento de las rejas, la creación de grupos encargados de actuar ante problemas de motines y la incorporación de nueva tecnología que fortalece permanentemente la sensación de institución de encierro, como las duchas, luces y waters accionados desde el exterior, entre otros ejemplos. 

Al centrarse la preocupación en la contención física, la cotidianeidad institucional se vuelca a este problema dejando de lado otros aspectos centrales para un sector de la niñez y adolescencia, que posee niveles de vulnerabilidad y de no respeto a sus derechos.

El Juez Letrados de Menores de 1er. Turno, Hugo Morales Muñiz, ha compartido las observaciones realizadas por el Comité acerca de las condiciones de internación. En un informe dirigido al Presidente de la Suprema Corte de Justicia,  Morales señala que  “los centros del INAME aludidos están en lo esencial estructurados de acuerdo al molde del sistema carcelario de adultos: a título de ejemplo, puede señalarse que las celdas –que no habitaciones- son de reducidas dimensiones y no cuentan con un baño independiente”. 

Por su parte, la Juez Letrado de Menores de 2do. Turno, Graciela Berro, en un informe también dirigido a la Suprema Corte de Justicia en relación al trabajo realizado por el Comité, señala en relación al énfasis en la institución de encierro que tienen los establecimientos, que en múltiples visitas a los Centros del INAME se ha podido observar que en el Centro Puertas, que es un Centro de ingreso para adolescentes mayores de quince años con medidas de seguridad, se han extremado las medidas de seguridad. Los menores que muchas veces provienen de una situación de calle –señala Berro-, ingresan a una estrecha celda individual cuya puerta tiene una pequeña ventana con doble reja y permanecen encerrados, salvo media hora de patio en la mañana y en la tarde, siendo el tiempo de permanencia de alrededor de treinta días, mientras los técnicos elaboran un proyecto de trabajo y lo derivan a la institución que corresponda”.  

Es útil recordar que el encierro en esas instalaciones lo definen los jueces, por lo que si bien resulta saludable que tengan conocimiento detallado  de las malas condiciones a las que se les impone y las critiquen, no menos cierto es que seguir contribuyendo a derivar niños y adolescentes a esos lugares no solucionará en nada tan agudo diagnóstico. 

También es necesario tener en cuenta que tal como lo plantea la Convención “debe de tratar de asegurar que los niños sean tratados de manera apropiada para su bienestar”, que constitucionalmente las cárceles no pueden servir nunca para mortificar a las personas y que los instrumentos internacionales de derechos humanos y en especial para la problemática de niños y adolescentes infractores como el caso de  las Reglas de Naciones Unidas para los Menores Privados de Libertad, establece un marco mínimo de acción basado en el respecto de los Derechos de niños y adolescentes.

En las visitas realizadas por el Comité se han observado ciertas prácticas por parte de funcionarios que atentan contra la integridad psico-física de los adolescentes en aquellos centros donde –a modo de ejemplo- dependen de la voluntad del funcionario para ir a los gabinetes higiénicos, sobre todo en las horas de la noche. En caso de no contención de sus necesidades son sancionados por hacerlas en la celda. Algunos adolescentes han encontrado en los denominados “cortes” (práctica de autoflagelación con instrumento cortante)  la forma de que el funcionario de guardia le abra la puerta para ir al baño. En algunos centros “le permiten” orinar durante la noche en botellas de plástico, no obstante son sancionados si ensucian la celda. 

A este respecto, la Jueza Graciela Berro, señala en el informe citado precedentemente que la aplicación de las sanciones y las prácticas de los funcionarios en estos establecimientos es un tema “sumamente delicado y se encuentra estrictamente vinculado con el ejercicio del Poder y sus límites en un Estado de Derecho, estimando la Sede que deben incrementarse los controles sobre el funcionariado no técnico.  Berro agrega que “los llamados educadores rara vez tienen estudios especializados y muchas veces son simples llaveros o encargados de la seguridad del local. Debería realizarse una estricta selección del personal con conocimientos especiales ó cursos de especialización”, resalta. Según la Jueza de Menores, “la falta de preparación de los llamados educadores es una importante crítica a señalar. Se da una extraña separación entre técnicos y no técnicos y curiosamente los menores están a cargo de funcionarios no técnico la mayor parte del día”. 

En referencia a las prácticas de funcionarios que atentan contra la integridad psico-física de los adolescentes, la Jueza Berro señala: “son los mencionados celderos ó llaveros los que permiten salir ó entrar de las celdas y vigilan los espacios recreativos, pudiendo imponer sanciones ó simples reprimendas que en ocasiones pueden significar un maltrato físico o psíquico a los menores ó ejercicio arbitrario o discrecional del poder”.

Se considera que esas situaciones deben de dejar de producirse pues no sólo se está violando las normas legales que regulan la administración de la privación de libertad, sino también está atentando contra la dignidad humana de los adolescentes privados de libertad, especialmente en el sentido a estar contribuyendo a su desocialización al fomentar conductas de aislamiento y no de convivencia social, lo cual le permitiría mejorar sus habilidades para enfrentarse al egreso.  En efecto, tal cual lo plantea la Regla Nº 3 de la Riad: “El objeto de las presentes reglas es establecer normas mínimas aceptadas por las Naciones Unidas para la protección de menores privados de libertad en todas sus formas, compatible con los derechos humanos y las libertades fundamentales, con miras a contrarrestar los efectos perjudiciales de todo tipo de detención y fomentar la integración de la sociedad”. 

En cuanto a las  sanciones,  se señala el incumplimiento del Reglamento porque el período de sanciones excede en general lo previsto en aquel, llegando hasta sesenta y en algunos casos noventa días. Durante ese período se les interrumpen las pocas propuestas educativas que existen, ya que se les impide, en algunos casos, concurrir a los talleres, transgrediendo y contradiciéndose al desconocer el Reglamento elaborado por la propia institución.

Se considera por parte del Comité que la práctica de aislamiento dentro de una institución de encierro –que de acuerdo a los testimonios recogidos es generalizada en los centros de detención- es totalmente desaconsejable, máxime cuando se extiende por períodos de entre 30 y 90 días, tiempo realmente trascendente en la vida de cualquier persona y particularmente la de un adolescente. Someter a una persona a 24 horas de aislamiento total dentro de una institución que pocos espacios brinda para poder tener momentos de encuentros con sus pares y generar vínculos constructivos a partir de la participación en propuestas educativas, resulta incomprensible desde la lógica de la protección integral, aunque sea altamente razonable en clave de control y castigo.  En esa tensión permanente se han desenvuelto estas instituciones que, por otro lado como hemos visto no han decrecido en su número de internados a lo largo del período.

Por otra parte se entiende que es necesario en la resolución de los conflictos internos que se suceden en los internados con medidas de seguridad la existencia de contradictorio,  en referencia a la generación de una instancia de diálogo e intercambio entre la autoridad y el adolescente tendiente a disminuir el efecto del ejercicio del poder de las instituciones de encierro. Este ámbito es necesario para que el niño exprese sus opiniones y realice descargos con relación a la sanción que se le quiere imponer. A modo de ejemplo, el aislamiento al que se somete como sanción coarta el derecho a participar en los talleres que no sino una de las pocas posibilidades de ejercer el derecho a la educación del que no fue privado.

En este punto es importante tener en consideración las directivas de las Reglas de Riad especialmente la número 66 y siguientes, las cuales expresan que el objetivo general de la disciplina es “contribuir a la seguridad y una vida comunitaria ordenada, compatible con la dignidad inherente del menor..., en definitiva el objetivo de la disciplina debe ser en este marco lograr una mejor convivencia que tenga como límites la dignidad de los jóvenes que se manifiesta en sus necesidades y derechos fundamentales”, por lo tanto la institución no puede plantearse como meta la disciplina sino  una mejor calidad en la convivencia”. 

El Comité sugiere según lo establecido en la Regla 77 de Riad se contemple la incorporación de un mediador que actúe frente a los conflictos que se originan en la situación de encierro entre los jóvenes y los funcionarios. Si bien se entiende que instrumentar esta figura en el ámbito institucional requiere una capacitación previa de quien vaya a desempeñar esa función, adicionando a ello un perfil adecuado a la misma y al contexto en el cual ha de cumplir su función. Además, debería ser acompañado por un proceso interno de la propia institución dirigido hacia “una máxima comunicación”, entendiéndose por tal como un programa mínimo de articulación de necesidades institucionales tomando en cuenta los derechos fundamentales de los jóvenes privados de libertad.

La Regla 84 de Riad, establece que “la administración deberá adoptar formas de organización y gestión que facilite la comunicación entre las diferentes categorías de personal... para intensificar la cooperación entre los diversos servicios dedicados a la atención de menores, así como entre el personal y la administración con miras a conseguir que el personal que esté en contacto directo con los menores pueda actuar en condiciones que favorezcan el desempeño eficaz de sus tareas”. 

En otro orden, se recomienda ajustar los criterios para la acreditación escolar entre el sistema común de Primaria y el utilizado por el INAME. Mientras que el sistema de Educación Primaria establece en su curricula la “Prueba de Acreditación del Aprendizaje por Experiencia”, basándose en el conocimiento empírico adquirido fuera del sistema formal de educación, INAME en el encierro sólo reconoce los años cursados previamente al certificado que se le otorga. Esto victimiza aún más la situación del encierro pues la diferencia ente el “adentro y el afuera” tiende a acentuarse. Si bien desde el punto de vista pedagógico no es posible perder de vista que los espacios educativos son restringidos, donde quiera que se operen, señala Uriarte ,  hay que compensar la diferencia que la situación de encierro total provoca en el adolescente privado de su libertad con respecto a los que no lo están, pues sus posibilidades en el afuera son mínimas para insertase en algún proceso educativo formal. 

En este contexto, el Comité destaca como positivos ciertos avances que se han dado a pesar de que los mismos lejos están de garantizar la vigencia plena de los derechos del  niño. En particular, es importante señalar la existencia de  Proyectos de Trabajo escritos en los centros de internación así como también la existencia de un Reglamento de Convivencia aprobado por el INTERJ. Sin duda su existencia, es un avance, en la medida que da un marco a la acción humana en esta área. De todas formas, tal como se ha señalado, lejos se está de  la aplicación del mismo. 

En particular, se desea destacar el Proyecto Cimarrones en cuanto el encierro para los jóvenes se vive con menos rigidez, reduciendo la violencia que posee el mismo en relación con los demás centros, intentando en su propuesta respetar sus necesidades y derechos individuales.

Los programas de libertad asistida

Los programas de libertad asistida en el período aumentaron la cobertura de atención en forma considerable. 

En 1996, había dos convenios que atendieron 54 niños y adolescentes, pasando a multiplicarse en 1999 por cinco la cantidad de niños atendidos y habiendo en ese año 5 convenios y con  una cobertura de 268 personas.
Dentro de los convenios que realiza INAME, éstos son los mejor remunerados desde el punto de vista económico, a razón de 19 Unidades Reajustables por niño y/o adolescente atendido. Este dato, sin duda revela una prioridad.

Cuadro Nº 22. Evolución durante el período 1996 – 1999 de la cantidad de adolescentes en Programas de Libertad Asistida por origen, según año.	
	Interior	Montevideo	Sin datos	TOTAL	
AÑO	Cantidad	%	Cantidad	%	Cantidad	%	Cantidad	%	
1996	0	0	28	52	26	48	54	100	
1997	12	10	77	65	29	25	118	100	
1998	28	20	96	70	13	10	137	100	
1999	51	19	196	73	21	8	268	100	

Total	91	16	397	69	89	15	577	100	
Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI. INAME. 	

Sin embargo, y a pesar del INAME, el aumento de la disponibilidad de cupos para el régimen de libertad asistida, no ha disminuido la cantidad de niños y adolescentes privados de libertad. En consecuencia, este instrumento que ha sido concebido a los efectos de progresivamente eliminar la internación con privación de libertad para una serie de infracciones y así habilitar opciones diferentes que incluyen el procesar su falta en un ambiente de libertad y poder asumir su responsabilidad, se ha constituido de hecho en un instrumento más de control  social. 

Las cifras son elocuentes.
Mientras las privaciones de libertad no han descendido desde 1996 a la fecha, más bien se han estabilizado en una media que para el período analizado es de 302 casos anuales según datos de INAME, las medidas de libertad asistida han aumentado un 200% en el período.
Se podrá decir que han aumentado las infracciones en el período y que estos datos reflejan que ante tal aumento, el Poder Judicial inclinó su balanza por las medidas de libertad asistida en vez de las medidas de privación de libertad.

Pues bien, esa afirmación es falsa.

De acuerdo a los datos proporcionados por el Ministerio del Interior, del total de los niños y adolescentes detenidos, como ya hemos visto, sólo un 5% -que se mantiene estable en el período analizado- son encontrados responsables de hurto, tentativa de rapiña, rapiña y violación.

En consecuencia, si esos datos se mantienen estables, no es posible afirmar que el aumento de las medidas de libertad asistida se realizó para no internar con medidas de seguridad a parte de los niños y adolescentes ante un crecimiento de las infracciones. Esas infracciones en rigor no crecieron.

De acuerdo a las cifras del Ministerio del Interior, el aumento de las infracciones consideradas graves y no "bagatela" de acuerdo al lenguaje judicial no ha ocurrido.

Según las organizaciones no gubernamentales consultadas para este Informe, ha operado en los jueces la idea de que la medida de libertad asistida "mal no le va hacer" y por ende lo derivan. Por otro lado, el criterio de la aplicación de las medidas de libertad asistida no es homogéneo en el sistema, existiendo casos donde las propias ong´s que mantienen convenios han tenido que poner límites al no aceptar derivaciones por infracciones que se consideran irrelevantes. En Canelones, incluso, de acuerdo a lo señalado por las ong´s  se han derivado casos de niños en situación de calle a programas de libertad asistida.

Por otro lado, el tipo de infracción por las que son derivados los niños y adolescentes a este tipo de programas ha cambiado.
En 1997 y 1998 las derivaciones por homicidio, hurto, rapiña y violación constituyeron el 73% y el 75% respectivamente para cada año. En 1999, para esas mismas infracciones descendió a 68%. Estos datos por sí solo en rigor no ofrecen una tendencia, pero analizados a la luz del contexto anterior reflejan la impresión de que las medidas de libertad asistida se han utilizado en casos que antes ni siquiera se judicializaban. 

En cuanto a las edades de las personas derivadas en el período a programas de libertad asistida, la mayoría (un 53%) se concentra entre los 16 y 17 años. Un 22% de las personas era menor de 15 años y un 24% tenía 18 ó más años de edad. 

 

Un dato sí relevante en este caso que se analiza es el tiempo de permanencia en  las medidas de libertad asistida.

En el año 1996, el 100% de las medidas tuvieron una duración de hasta seis meses, siendo que 7 de cada 10 medidas ese año duró menos de 3 meses. Es decir, al inicio del período que se analiza, las medidas eran por tiempos cortos y acotados.

Al seguir la serie, se observa un aumento sistemático del tiempo de permanencia en las medidas por orden judicial. Así en el año 1999, sólo un 46% de los casos lo constituyeron medidas de hasta seis meses de duración.
La Gráfica Nº 17 ilustra esta situación. 

Las medidas de seis meses y más fueron creciendo en forma exponencial, hecho que se registra con más impacto en la gráfica debido a que en 1996 estas medidas de mayor permanencia no se utilizaron.

Esa medida de descarte operó en la realidad de acuerdo a las cifras. 

Probablemente, cada juez desde su ámbito sin conocer la globalidad de cómo opera el mecanismo, haya contribuido a este fenómeno sin querer hacerlo ó sin pensar que efectivamente lo hacía. Ahora a la luz de los datos, duros e irrefutables, la responsabilidad por transformar esta situación está en sus manos. 

BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA

- Calvento, Ubaldino en Derecho a Equivocarse. Niños en conflicto con la ley: pautas para la evaluación estadísticas de la situación y de la administración de justicia. IIN.OEA. 1994
- Comité de los Derechos del Niño. Grupo de Trabajo sobre Niñas, Niños y Adolescentes Privados de Libertad. Informe de las visitas a los Centros de Internación con Medidas de Seguridad del Instituto Técnico de Rehabilitación Juvenil (INTERJ).  Documento de Trabajo. 1999.
- IELSUR. Varios Autores. El Uruguay de los 90: Entre políticas sociales y políticas criminales.1997
-  Uriarte, Carlos E. “Control institucional de la Niñez Adolescencia en Infracción”, pág 255. Montevideo, 1999. Carlos Alvarez Editor.

GRAFICOS

- Gráfico Nº 13. Evolución durante el período 1996 . 1998 de la cantidad de adolescentes atendidos en Centros con Privación de Libertad con Medidas de Seguridad del Interior del país, según año. En porcentajes.
- Gráfico Nº 14. Evolución durante el período 1996 . 1998 de la cantidad de adolescentes atendidos en Centros con Privación de Libertad con Medidas de Seguridad del Interior del país, según edades agrupadas. En porcentajes sobre el total.
- Gráfico Nº 15. Evolución según edades agrupadas de personas derivadas a Programas de Libertad Asistida. Período 1996 – 1999.
- Gráfico Nº 16. Tiempo de permanencia mayor a seis meses en medidas de libertad asistida. 1996 – 1999.
- Gráfico Nº 17. Cantidad de adolescentes en Programas de Libertad Asistida según tiempo de permanencia. Período 1996. 1999. En porcentaje.

CUADROS

- Cuadro Nº 19. Evolución durante el período 1996 . 1998 de la cantidad de adolescentes atendidos en Centros con Privación de Libertad por tipo de ingreso según edad agrupada.
- Cuadro Nº 20. Tipo y cantidad de infracciones de los adolescentes derivados a Programas de Privación de Libertad durante el período 1996 – 1999, según edad agrupada.
- Cuadro Nº 21. Evolución durante el período 1996 – 1999 de la cantidad de adolescentes derivados a Programas de Privación de Libertad por infracción, según año.
- Cuadro Nº 22. Evolución durante el período 1996 – 1999, de la cantidad de adolescentes en Programas de Libertad Asistida por origen, según año.

Capítulo VI.- 
LOS REGLAMENTOS DE DISCIPLINA EN LAS ESCUELAS Y LICEOS

“Si la única herramienta que posees es el martillo, 
todo problema te parecerá un clavo”

Abraham Maslow.

El desafío de la convivencia escolar 

Uno de los desafíos planteados en la educación es no concebir a los estudiantes como meros receptores de los conocimientos que les entregan los docentes. Se trata más bien, de identificarlos como  sujetos que a partir de sus experiencias y cotidianeidad participan de un proceso de aprendizaje. Para ello también se requiere modificar los estilos de relación y de resolución de los conflictos que se presentan al interior de los establecimientos educativos.

Es importante valorar a la escuela y el liceo como el espacio de encuentro y formación personal, social y cultural, en el que se reúnen personas distintas que en su conjunto, están llamadas a construir la comunidad escolar en y desde la diversidad.

Por ello, la convivencia escolar, debe entenderse como aquella red de relaciones sociales que se generan en un espacio - tiempo  determinado (escuela / liceo); que tiene un sentido y/o propósito (educación y formación de sujetos); y que convoca a distintos actores que participan en ella (directivos, docentes, estudiantes, padres) a ser capaces de cooperar, es decir operar en conjunto y acompañarse en la construcción de relaciones y vínculos entre sí. 

Para que la convivencia sea armónica es necesario que se configure un espacio relacional de cooperación y crecimiento para todos sus miembros, donde la realización de una práctica democrática y de interdependencia aporte a que la educación se fundamente en un proceso de aprendizaje efectivo y de intercambio entre educadores y educandos, en el que la dignidad de todos sus miembros sea respetada y reconocida. 

Lo anterior requiere del reconocimiento de las necesidades e intereses de todos los actores, del respeto de sus identidades particulares, del desarrollo y establecimiento de comunicaciones efectivas y de la expresión de sentimientos como un componente permanente de la tarea de enseñanza – aprendizaje.

Sin embargo, pareciera que la realidad tanto en las escuelas como en los liceos, dista de caracterizarse por ser democrática y respetuosa de las identidades particulares que en ella se expresan, tendiendo a construir dos mundos diferentes: el de los adultos (docente y autoridades) y el de los estudiantes (niños, niñas y adolescentes). Dentro de cada grupo a su vez, las distancias sociales y culturales recrean la segmentación social y la profundizan.

El enfoque de los conflictos en la educación

En general, los conflictos en la escuela y en el liceo, como en otros ámbitos de la sociedad, son visualizados como elementos negativos y destructivos de las relaciones personales. 

Esta idea es trasmitida culturalmente a través de mensajes como “lo diferente desestabiliza” ó cuando hay un conflicto siempre habrá un ganador y un perdedor”, haciendo aparecer los conflictos como situaciones efectivamente amenazantes. 

Desafortunadamente, aún no se ha incorporado la idea de que los conflictos forman parte de las relaciones interpersonales y que, en sí mismos, no son buenos ni malos, sino que constituyen una oportunidad de cambio, desarrollo y crecimiento, dependiendo de cómo los vivenciemos y conduzcamos. Al no visualizar los conflictos como situaciones co-construidas, no nos sentimos responsables de ellas y tendemos a culpar a los otros de su existencia. Así desde niños aprendemos a aproximarnos a los conflictos desde ciertas resistencias y con una gama de respuestas que se restringen a la imposición ó dominación, a la evitación y/o negación.

El limitado repertorio conductual para manejar y resolver conflictos, lo observamos también en los espacios educativos, cuando surgen problemas con los alumnos. En general se recurre al reglamento disciplinario, al tangible ó al "oculto". Con la aplicación de sanciones disciplinarias de carácter "ejemplarizantes" si bien desaparecen momentáneamente los conflictos, en la medida que se sofocan, no se genera una solución efectiva, ya que no se estimulan los procesos de reflexión y aprendizaje que permiten un efectivo cambio de actitud en los y las estudiantes y alumnos. Al resolver los conflictos de este modo, se invalida la capacidad de los estudiantes para hacerse cargo, responsablemente,  de sus problemas y no se potencia en ellos la expresión de habilidades interpersonales, limitando el desarrollo de su autonomía.

El desafío entonces es convertir las unidades educativas en espacios de aprendizaje y desarrollo de habilidades sociales para una mejor convivencia y de fomento de los vínculos de cooperación e interdependencia entre sus miembros; en suma, en espacios dedicados a la educación de personas capaces de hacerse cargo de sí mismas, de tomar decisiones y de desarrollar crecientemente su autonomía.

La disciplina en las escuelas

A nivel de Primaria, el reglamento de disciplina existente para regular la convivencia en el ámbito escolar, data del año 1877. Como un instrumento de la Reforma Vareliana ese reglamento rigió primero y luego permeó durante décadas el funcionamiento del sistema escolar. En él se avalan y promueven prácticas disciplinarias hoy consideradas aberrantes y afortunadamente en desuso hace ya muchos años en los recintos escolares. 

A pesar de todos los cambios que han existido en la currícula escolar en los dos siglos pasados, éste reglamento, cual reflejo y testimonio de una época ha sobrevivido todas las peripecias de los últimos 123 años de vida del Uruguay. Resulta obvio, tan sólo por la fecha del mismo que éste no responde a la realidad actual y que su aplicación total constituiría hoy un imposible. 

En la medida que este decálogo antiguo de normas no se ha transformado a pesar de las innumerables variaciones que se han implementado en Primaria desde el Reformador hasta el presente, ha ocurrido en la realidad lo menos aconsejable: la adaptación un tanto libre y autónoma de las normas de  convivencia y conducta de acuerdo a lo que cada uno entiende como mejor respuesta a la luz de su criterio de educador. Se ha partido del precepto de que el docente es quien debe definir de por sí, apelando a su discernimiento, que como es obvio será diferente al de otros maestros ante situaciones similares. Se instala pues la diferencia de criterios y la discrecionalidad, recubierta de un discurso que plantea la flexibilidad y la comprensión. Por el contrario, esta vaguedad normativa es altamente contraproducente además de no resultar tal a la hora de definir situaciones concretas.

De acuerdo a lo señalado por las autoridades de Primaria consultadas, en dicho reglamento se admite que en todo acto de indisciplina del alumno, el maestro se lo hará conocer delante de la clase. De no acatar la exhortación, se convocará a los padres. De mantenerse o repetirse la inconducta, el maestro puede suspender al niño por 3 a 6 días. Esto es lo que está reglamentado. No existe nada más escrito que aluda a sanciones para con desajustes de la conducta de los niños dentro de las escuelas. 
Si bien es cierto que la práctica de reprender al alumno en público ya no es universal también lo es que la misma no ha sido incorporada por el magisterio nacional como una práctica netamente abusiva y humillante. Por otro lado, en casos extremos de dificultad de relacionamiento con un alumno, los maestros no tienen otro instrumento reglamentario que recurrir al que se analiza. 

En la forma de dirimir el conflicto que se plantea, el niño es un sujeto pasivo ó más bien es considerando la persona a corregir para lo cual los maestros tenderán a aplicar las medidas correctivas que estimen pertinente. El niño, no tiene opción de recurrir la sanción, tan sólo de aceptarla. Según las autoridades de Primaria es “mas informal la relación que existe en este ámbito” razón por la cual se entiende que no corresponde esta opción. En rigor, lo que sucede es que el niño como sujeto de derechos es una concepción no suficientemente arraigada en el sistema escolar, por lo que se considera que el niño no puede apelar una sanción. No hay un procedimiento que regule la escucha al niño y la participación de éste en los asuntos que le competen. 

Según admiten los maestros agremiados en la FUM, es cierto que existe “una gran discrecionalidad de las sanciones. A la relativa discrecionalidad de quien ejerce los mecanismos disciplinarios corresponde una discrecionalidad semejante a la forma de recurrirlos”, señalan.
En el caso de las sanciones, el maestro toma la medida y se la hace conocer al director.  Si se presenta el padre ó la madre del alumno, tiene el legítimo derecho de plantear su punto de vista al maestro y el director en privado en la dirección de la escuela. Este último punto -el que sea en privado- si está reglamentado desde hace algún tiempo ya que se observó la necesidad de mantener la autoridad y legitimidad del maestro ante las protestas de los padres que en algunas ocasiones han increpado maestros a la salidas de la escuela ó en la propia clase. Por ese motivo, según las autoridades de Primaria, a los efectos de resguardar a los maestros se ha implementado esta modalidad.

De todas formas, si bien los padres se pueden interesar sobre el asunto, nuevamente no hay procedimientos que estipulen cómo se dirime el conflicto. La forma que asume en la actualidad éste, es que el problema en la medida que la insistencia de los padres sea persistente, va subiendo de nivel decisorio en su consideración, pasando del maestro al director, de éste al inspector zonal, de aquel al inspector departamental y así sigue. Esto sucede cuando recorre el camino de la formalidad institucional, pero muchas veces se lo saltea y las denuncias van directo a la prensa.

Según la FUM, “el manejo del problema de la disciplina se debe hacer desde una óptica de comprensión del problema. En tanto la sanción determina recorrer un camino burocrático y complejo, de hecho la vida escolar camina por afuera de este marco”.

La pregunta a esta altura es porqué aún no se ha reformado este reglamento?. Es que las autoridades entienden que es pertinente? Y los maestros?.
La respuesta a este interrogante creemos a la luz de la investigación realizada que nos es sencilla para poder explicar las razones de tanta fortaleza de un instrumento tan pretérito.

Por un lado, las autoridades entienden que es necesario adaptarlo a la realidad, pero a la vista está que hasta el momento no ha sido una prioridad. Por otro lado, se asume que “no se debe encorsetar al maestro ya que lo peor que puede ocurrir para cercenar la creatividad profesional que tiene un maestro sería marcarle pautas rígidas sobre cómo manejarse”, señalan las autoridades. 

Sobre el convencimiento de que todas las escuelas son diferentes, en circunstancias extremas esta reglamentación ha sido “adaptada” por parte de los maestros, directores e inspectores de acuerdo a su leal saber y entender. 
En muchas escuelas incluso, ante el vacío existente se han diseñados y se aplican según las autoridades de Primaria “reglamentos internos que no son necesariamente universales”.
Según la FUM, “la aplicación del reglamento varía de acuerdo a quien lo interpreta. La norma aislada –es decir el reglamento de 1877- tiene una utilización muy marginal y relativa, según se reconoce.

Tal vez,  en esta última afirmación resida la esencia del cuestionamiento del Comité a esta situación. En suma, lo que se ha instalado en esta temática es la ambigüedad normativa. Como todos reconocen que el reglamento es impresentable, pero como no existe nada que los sustituya, y como la realidad es dinámica y hay que dar respuesta a los problemas que se generan día a día con miles de niños en las escuelas, se opta por resolver situaciones apelando muchas veces a fundamentos pedagógicos ó no, en la resolución de conflictos de acuerdo a la opinión de cada establecimiento educativo.

Las Asambleas Técnicos Docentes trataron este tema en 1999 y votaron negativamente formular un reglamento de disciplina. Las diferencias se suscitaron entre quienes creían que había que adaptar el reglamento con normas precisas y entre aquellos que pensaban que era muy difícil elaborar un reglamento que no signifique un código de sanciones. La síntesis de la diferencia se saldó dejando todo como estaba, donde se aspira a que la ambigüedad, el buen tino de los maestros y la formación de éstos les brinde los elementos necesarios para seguir resolviendo unilateralmente problemas donde deben participar también otros.

La participación estudiantil en secundaria: entre discursos tutelares y los derechos humanos.

Señala Emilio García Méndez que “la democracia es buena para los niños y los niños son buenos para la democracia”. Como se desprende de estas afirmaciones, la Convención nos acerca a la idea de democracia como forma formans y no como simple administración. Es decir la democracia es un proceso de construcción colectiva en el que los adolescentes – en este caso- tienen un lugar y un rol que les pertenece, les es propio.  La idea de democracia que aquí se utiliza es opuesta a la idea de tecnocracia.

En la búsqueda de esa  democracia como construcción colectiva y no como simple administración de cuestiones predeterminadas, cabe preguntarse: ¿las autoridades de la educación le dan cabida a las opiniones y decisiones de los estudiantes en los centros de estudio? ¿Cuál es la participación que potencia y quiere? ¿Qué derechos les importa promover a los responsables de los centros educativos para que la ciudadanía de los jóvenes no sea un mero enunciado que por ley se comienza a ejercer al cumplir 18 años? 

En los años 1992 y 1996 tenemos dos resoluciones internas de la administración que tienen relación con las formas de participación estudiantil  y la disciplina interna en los centros de estudio liceales (Circular N° 16/92 “Ref. a uso de locales de enseñanza para reuniones estudiantiles” y el “Reglamento de disciplina” conocido como acta 14)

Estos dos cuerpos normativos se caracterizan por ser dictados con posterioridad a la ratificación por nuestro país de la Convención y como primer característica no la recogen explícitamente en su articulado. Mas bien son limitativas de los derechos de asociación,  reunión y libertad de expresión –arts. 12, 13, 14 y 15 de la Convención), así como también no reconocen ese ser sujeto  consagrado en el mismo documento  y/o de los derechos ya consagrados en los Tratados de Derechos Humanos ratificados por nuestro país.     

Si bien las primeras líneas de la resolución 16/92 (circular 62) se inscriben en un contexto de “formación integral”, al desarrollar el articulado veremos como se restringe al máximo con terminología imprecisa, los derechos de asociación y expresión de los alumnos. Debemos recordar que, el Estado frente a estos derechos humanos se obliga a no intervenir (acción por omisión); cuanto menos interviene  mayor es la posibilidad de ejercer el derecho. No ocurre así con esta circular que exige por ejemplo:
1)  Se establece como una potestad de la autoridad liceal otorgar el permiso para reunirse y además se prohíben tratar temas políticos, filosóficos y religiosos. 
2) Se debe realizar pedido del local para reunión y se debe en la nota de pedido de reunión enumerar los temas a tratar en la asamblea.

Esas condiciones limitan el ejercicio legítimo de los derechos de los estudiantes que  deberían encontrar en el centro de estudios el lugar propicio para ejercer sus derechos potenciando su vida ciudadana y un ejercicio de la democracia como “forma formans”.  La vaguedad a la que recurre al prohibir determinados temas es negarles su ser social, vinculado al mundo en que crecen. Si se excluye la política como tema entramos en una contradicción abierta a nuestro ser político,  se plantea una falsa “asepsia” social pretendiendo que temas tan amplios como los políticos, religiosos, y filosóficos queden afuera cuando nuestra existencia pasa necesariamente por ellos y en realidad su prohibición también contiene un planteo fuertemente ideologizado.

Con esos requisitos se rigidiza el acceso a la satisfacción de derechos, además de desconocer la impronta de la vida adolescente que no es tan esquemática y formal como se pretende en la normativa así suceda.

El Reglamento de Comportamiento del Alumno (o Acta 14) surge con posterioridad a la circular 16/92, -pareciera ser- para suplir el vacío que dejo la misma. En una primera lectura puede desprenderse que no fue un documento elaborado con la consulta previa de los estudiantes. Aparece como una normativa funcional a las autoridades de la educación en tanto se estipulan normas que poco tienen de limite al poder que ya poseen los encargados de los centros de estudios. Plantea un cierto “estado policial” en tanto las primeras definiciones establecen la denuncia de toda irregularidad en los centros de estudios (arts. 1 y 2), e inmediatamente pasa a definir roles  dejando claro quien es la máxima autoridad en el liceo (artículo 4).

En el desarrollo de su articulado  declara que se comunicaran con los padres del alumno, dialogaran, atenderán, orientaran y corregirán previamente a la aplicación de sanciones.

En el artículo 5 se estatuye el COE (Consejo de Orientación Educativa) órgano encargado de entender en la actuación de los alumnos.

En el artículo 9  se establece las faltas estudiantiles, es aquí donde más duramente aparece el poder para aplicar sanciones de los responsables de los centros educativos.

Las faltas se dividen en leves, graves y muy graves,  comenzando este capitulo reafirmando quienes deben consideración y respeto en los centros de estudio.

Sin entrar a detallar el capitulo de faltas, caracteriza al mismo la imprecisión conceptual de lo que se considera falta. Al referirse a ellas lo hace con terminología imprecisa, tipos de faltas con limites inciertos,  en blanco o figuras abiertas, en donde el operador de turno la da sentido y contenido. Ello es agravado con el exceso de la competencia para entender en los asuntos al plantear la posibilidad de perseguir hechos ocurridos fuera del local liceal, más precisamente (ó imprecisamente) en sus "adyacencias".
Es decir el reglamento es también válido en las adyacencias del liceo; concepto demarcatorio de límites tan imprecisos como difusos, aunque habilitante a todo tipo de interpretaciones discrecionales.

 Entre la profusa proliferación  de faltas previstas en el “Acta 14” que atentan contra principios mínimos garantistas de nuestro marco normativo tenemos:
1-	la reincidencia en la comisión de faltas que agrava la sanción, 
2-	promover desorden,
3-	provocar incidentes,
4-	cualquier hecho inmoral,
5-	faltar a la verdad
6-	ocupar locales educativos
7-	Y como para prever que nada escapara al poder inquisitivo de la autoridad el artículo 13 deja abierta -a la discrecionalidad del personal docente o de dirección- el crear nuevas faltas contrariando el principio constitucional de  legalidad, diciendo: “...aquellas faltas que puedan ser cometidas y no especificadas en los artículos precedentes serán fijadas por la dirección o el Consejo de Orientación Educativa”. 

Conocido es que la discrecionalidad y la falta de limites se han erigido, en las legislaciones para la adolescencia - en las formas  más sutiles de operar    amparados en la formalidad del texto legal-  avasallando los derechos de estos.

Esta situación se agrava al plantearse un procedimiento interno que le brinda pocas posibilidades de escuchar al adolescente o a su representante legal (es decir no existe contradictorio claramente establecido desde el comienzo de la instrucción que realiza la Dirección o el COE). El mismo se fija una vez que se está por dictar la suspensión o la sanción -artículo 23 del Reglamento de disciplina interno- 

Existe la posibilidad cierta, de que en la inexistencia de limites frente al ejercicio de poder adulto,  en la aplicación del Acta se produzcan excesos, y violación de derechos según se desprende del estudio de la misma. Es bueno recordar que los conflictos y nuestras vidas están atravesados por relaciones de poder y que en ella la vulnerabilidad frente al mismo se da de acuerdo al lugar en que nos encontramos, a la forma de  ejercerlo y al reconocimiento que hacemos del mismo.

Este reglamento se erige al igual que las leyes de menores surgidas a comienzo del Siglo XX en todo el continente en una normativa realizada para controlar determinados grupos sociales – en este caso menores de 18 años- impidiéndoles el ejercicio y goce de derechos y provocando una anulación como sujetos. 

Realizado desde una visión adulta y funcional a la misma, no parte de reconocer la especificidad de la edad de la población con quienes trabajan y permite anular, minimizar y desconocer cualquier posibilidad de reclamo e intervención en los asuntos que directamente los afectan.
 
El criminólogo Alessandro Baratta decía hace algún tiempo  que la “arrogancia de nosotros los adultos con respecto a los adolescentes es tan injustificable cuanto risible. Risible, si no fuera tan trágica en sus efectos nuestra pretensión de reducirlos  a ser similares a nosotros. Es trágica en efecto nuestra incapacidad de respetarlos, nuestra incapacidad de  aprender de ellos...”         

La importancia de la mediación

La promoción de una convivencia democrática a nivel de la escuela y el liceo es un objetivo central de una propuesta educativa integradora, en especial cuando a la luz de la Convención se debe involucrar a los alumnos en la forma de resolver los problemas que les aquejan.

Cambiar las formas en que las personas se relacionan es un proceso que exige tiempo, energía y compromiso de parte de los involucrados. En primer lugar deben de ponerse en situación de diálogo para que compartan sus visiones del mundo, sus desafíos de desarrollo, sus necesidades e intereses. Luego y producto de lo anterior, es necesario que se reconozcan como personas iguales en dignidad y derechos, que realizan funciones específicas en un espacio de convivencia, y que están llamadas a co-construirlo, legitimando sus existencias. Finalmente, que juntos sean capaces de generar mecanismos y métodos para respetar ese espacio.

En el momento en que se ha alcanzado el acuerdo básico para mejorar la convivencia, adquiere especial importancia la utilización de formas pacíficas y dialógicas de resolución de conflictos entre iguales, como la mediación escolar ó estudiantil, que por cierto, puede ser utilizada a nivel padres y docentes.

La respuesta del sistema educativo ante la presencia de conflictos al interior de sus comunidades debiera pasar por la implementación de una propuesta que se interrogue acerca de las motivaciones (qué es lo que provoca o dispara el conflicto); el contenido (sobre qué tratan) y las soluciones (cómo se resuelven) vinculadas a este tipo de situaciones; y así poder abordarlos desde la perspectiva del mejoramiento de la convivencia escolar.

En ese contexto, la mediación ha de ser entendida como un proceso formativo que promueve el reconocimiento de los conflictos como parte integral de la convivencia entre las y los estudiantes, lo que facilita que asuman la responsabilidad de sus actos y se potencie la autonomía. Al mismo tiempo, aporta al desarrollo de la capacidad verbal y al desarrollo de habilidades sociales tales como: poner en palabras lo que se siente, aprender a escuchar y ponerse en el lugar de otros, poner en práctica la tolerancia y el respeto a la diferencia.

En tanto proceso de mejoramiento de la convivencia escolar, la mediación se convierte en un elemento potenciador de las capacidades sociales y comunicacionales de los estudiantes. Es también un instrumento dinamizador de las relaciones entre pares y, lo que es muy importante, constituye un método de prevención de la violencia entre las personas.

La mediación constituye entonces, un recurso habilitador que promueve el pensamiento crítico y creativo, las habilidades comunicativas y de manejo de conflictos, el incremento de la autoestima y la participación de los estudiantes; valorando el respeto por las diferencias, la responsabilidad y los vínculos de cooperación, lo que en la práctica, se traducirá en una nueva forma de entender y de plantearse las relaciones humanas, desarrollando competencias para una convivencia respetuosa.

En ese sentido, generar espacios para abordar conflictos, constituye también una oportunidad concreta para el ejercicio de los derechos de los niños, niñas y jóvenes, ya que supone reconocer a los alumnos como sujetos de derechos, es decir, como personas integrales con responsabilidad, pensamientos, sentimientos, historias y sueños que tienen capacidad de enfrentar su cotideaneidad. 

Capítulo VII.- 
UN ESPEJO DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL: 
LA DESERCIÓN Y REPETICIÓN ESCOLAR

La repetición como comportamiento duradero

La repetición en primer año de escuela se ha convertido en una de las problemáticas "duras" a nivel de la educación, ya que a pesar de los esfuerzos realizados sus niveles continúan siendo preocupantemente altos. 

A los efectos afrontar esta problemática como uno de los temas prioritarios los programas escolares se deben adaptar para dar cuenta de los cambios culturales que atraviesa nuestra sociedad. La escuela con la dirección de ser una institución democratizadora e igualadora, parte de ciertos preceptos como ser el aprendizaje del código elaborado u oficial que redunda en un paradigma escolar homogeneizador.  De este modo la escuela no se detiene a contemplar lo diverso, lo que trae el niño desde su propia diferencia, su código comunicacional. En este intento de homogeneización, de ajuste a una media cultural y social, gran parte de los niños en situación de pobreza son diagnosticados como con  "dificultades del aprendizaje".

La Escuela como institución no está preparada para el abordaje de esta población, ni desde el punto de vista del currículum explícito (los contenidos, lo  socialmente esperado, los programas), ni desde el currículum oculto (las relaciones de poder, valores implícitos que hacen a la situación educativa, ni tampoco desde el punto de vista de la infraestructura (instalaciones, disposición de los salones, material, etc).

Es necesario realizar una reforma en profundidad para abordar la dimensión educativa en sectores de creciente marginalización. "No se trata de construir sistemas uniformes, únicos, sino -precisamente en nombre de la equidad- de propiciar modalidades y sistemas diferenciados, tan diferenciados como lo exijan las poblaciones y condiciones concretas. No se trata de diseñar programas remediales y compensatorios (para los pobres, las poblaciones migrantes, los niños de la calle, los repitientes, etc) asumiendo un único patrón como norma respecto de la cual ha de definirse que es lo estándar y lo esperable y que lo que requiere adecuase a dicha norma, sino de diseñar  modelos educativos que respondan a las necesidades específicas de cada grupo y aseguren en cada caso una educación de calidad, con trayectorias y modalidades diferenciadas pero con expectativas de logro y logros similares"

Aunque la cobertura escolar se ha extendido en los últimos años, existen zonas de creciente marginalización dónde la deserción escolar y el analfabetismo funcional es creciente.

Previo incluso al análisis del fenómeno, es importante anotar que de acuerdo a la última Encuesta de Hogares entre los niños de edad escolar, existe un 2,6 % que no asiste nunca, es decir está ausente del aula. 

Cuadro Nº 23: Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad por tramos etáreos seleccionados, según su asistencia a establecimientos de enseñanza. 
Año 1999. En porcentajes y valores absolutos.	
	De 5 a 11 años	
Asiste actualmente a establecimientos de enseñanza 	97.4
(272.000)	
No asiste	2.6
(7.400)	
Total 	100
(279.400)	
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, UNICEF, Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente de la Encuesta Continua de Hogares.	

La repetición en Primaria es un fenómeno que se ha mantenido estable en el entorno del 10% desde hace ya casi 20 años. El Cuadro XX registra tal comportamiento el cual sufre un cambio en 1999 debido a las decisión de las autoridades del CODICEN de flexibilizar el pasaje. A pesar de eso, en 1999 el primer año siguió manteniendo un elevado número de repetidores, siendo superior al de los demás años escolares. En 1999, en segundo año repitió el 12,6%, en tercer grado 8,8%, en cuarto grado 7,3%, en quinto grado 5,6% y en sexto grado 2,9%

En su interior, estos niveles promedio no traducen la existencia de marcadas diferencias al momento de analizar la situación en cada grado. Así, vemos que en primer año los valores duplican este promedio. 
Para el caso de Montevideo, el Cuadro Nº 17 refleja la disparidad social en relación al tema. Las brechas de oportunidades entre las escuelas de unos y otros barrios es relevante.

Cuadro Nº 24: Barrios de escuelas cuyo promedio de repetición alcanza en primer grado al 30% y barrios donde no supera el 10%	
Barrios	Promedio 1990 – 1999	
BARRIOS CON NIVEL DE REPETICION MAYOR AL 30%	
Carrasco Norte	37,9	
Casavalle	34,3	
Jardines del Hipódromo	32,1	
Las Acacias	31,8	
Punta de Rieles – Bella Italia	30,8	
Manga	30,4	
BARRIOS CON NIVEL DE REPETICION MENOR A 10%	
Prado – Nueva Savona	9,8	
Parque Batlle – Villa Dolores	9,7	
Jacinto Vera	9,3	
Pocitos	7,2	
La Blanqueada	4,9	
Punta Carretas	4,5	
Punta Gorda	4,2	
Fuente: ANEP	

La inasistencia escolar favorece particularmente la repetición. De acuerdos a estudios de ANEP  las escuelas urbanas del total del país registran un porcentaje de asistencia mínima a 1er año del 75%. Entre las escuelas de alta repetición esos niveles promedian el 60% siendo en Montevideo levemente superior al 50%.

Las estrategias para estrechar la brecha

De acuerdo a una encuesta realizada en el marco del estudio citado anteriormente entre maestros, directores e inspectores de escuelas públicas de todo el país, se constata que el personal docente entiende que para reducir las tasas de inasistencia escolar se debe prioritariamente “fortalecer el  vínculo entre la escuela y la comunidad  a través de un programa de participación de las familias en las escuelas”. El 96% de los entrevistados señaló esta política como prioritaria.

Cuadro Nº 25: Maestros, Directores e Inspectores por la evaluación sobre las distintas estrategias tendientes a abatir los altos índices de inasistencia escolar. 
Año 1998. En porcentajes.	
Estrategias	8  a 10 puntos en importancia	
“Fortalecer el vínculo escuela – comunidad”	96.0	
“Modificar la propuesta pedagógica”	89.2	
“Fortalecer la figura del Director”	70.3	
“Proveer a los niños de los elementos básicos”	52.6	
“Aumentar la autonomía de la escuela”	78.7	
Fuente: ANEP	

La segunda línea propositiva tiene que ver con “modificar la propuesta pedagógica, de forma tal que permita acceder a los conocimientos que se brindan a las necesidades de los niños”. A su vez, se destacó la necesidad de “aumentar la autonomía de la escuela en la implementación de propuestas educativas”. 

En consecuencia, parece existir acuerdo sobre la necesidad de flexibilizar la propuesta educativa adaptándola a las particularidades sociales de cada comunidad y no al revés.  Entre las conclusiones del estudio destacamos particularmente las que hacen referencia al peso explicativo de las variables correspondientes al Centro Educativo. Entre ellas, se admite por parte del cuerpo docente “la incidencia negativa que tienen sobre el interés de los niños (y en consecuencia sobre sus niveles de asistencia y rendimiento) las currículas, los programas y propuestas inadecuadas; en definitiva, un marco pedagógico poco atractivo y escasamente motivador de los niños, que provienen de medios muy disímiles, y que por tanto, presentan características sociales y culturales muy heterogéneas. Por otras parte y no menos trascendente, se acepta la inadecuación y falta de actualización de la capacitación de los docentes, directores e inspectores como uno de los elementos centrales en la explicación del desinterés del alumno –y por ende en su inasistencia y repetición- sobre todo en las escuelas con heterogeneidad social y cultural. 

Cabe señalar que el desencuentro cultural entre las escuelas y los hogares es uno de los temas más trascendentes en relación a esta problemática. “Los códigos culturales que reciben los niños en el ámbito escolar y aquellos en los que son socializados en sus hogares, grupos de pares, y comunidad, redunda en un retraimiento de los padres frente a la institución escolar, en la medida que desafía cultural y socialmente el ejercicio de la autoridad”. Las percepciones que se construyen los padres sobre la utilidad de la escuela para sus hijos y la dificultad de acompasar las exigencias que ésta impone a sus hijos y entorno familiar, produce un distanciamiento que se traduce en no ubicar a la escuela como algo gravitante e ineludible para la vida de sus hijos.

El Comité coincide con el director de ANEP, Javier Bonilla, en que la fragmentación social que se vive en la actualidad, en el mediano plazo puede poner en cuestión la convivencia ciudadana del país.". Por ese motivo, la existencia de ciertas áreas de la ciudad dónde los niveles de repetición sobrepasan el 30% es un dato que da cuenta de la imposibilidad del sistema educativo de seguir dando las mismas respuestas a problemas que tienden a agravarse.

Se entiende que es necesario reflexionar sobre otro tipo de estrategias que amplíen el marco de incidencia de la escuela en estas comunidades a los efectos de obtener mejores resultados, vinculando fundamentalmente a las familias y en particular a las madres en el proceso de aprendizaje. Por otro lado, la formación de maestros para trabajar en contextos de pobreza urbana parece una clave, en la medida que aquellos con menor antigüedad y experiencias se encuentran concentrados en las zonas más problemáticas.

El Comité entiende que la focalización de políticas públicas teniendo como vertebrador el concepto de territorialización, a los efectos de alterar esta realidad debe ser una prioridad, entendiendo a esta como la conformación de programas de intervención únicos dónde los diversos agentes y organismos del estado y la sociedad civil participen.

Preocupa particularmente la compartimentación de las políticas y su no inclusión de la dimensión territorial. La focalización de políticas sin su localización en el territorio está condenada a obtener resultados magros y escasamente duraderos.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

•	Asistencia y Repetición escolar: la perspectiva de los profesionales directamente involucrados en la práctica docente. Cuadernos de Trabajo Nº III. Noviembre, 1998. Gerencia de Planeamiento ANEP.
•	La Inasistencia Escolar en primer año de Escuelas Públicas de Montevideo. Un estudio sobre el perfil social de los alumnos y sus hogares. Cuadernos de Trabajo. Nº VI. Octubre, 1999. Gerencia de Planeamiento ANEP.
•	Nagle, Alberto y Tansini, Ruben. Resultados académicos de los alumnos de primer año de escuels públicas de Montevideo y características socioeconómicas de los hogares. Departamento de Economía. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Marzo, 2000.
•	Torres, Rosa María "Educación Para Todos". La propuesta, la Respuesta.  1999.

GRAFICOS

•	Gráfico Nº 18.  Evolución de alumnos repetidores de 1 er grado  de Educación Primaria, según años. Todo el país. Período 1990-1999. En porcentaje.

CUADROS

•	Cuadro Nº 23. Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad por tramos etáreos seleccionados, según su asistencia a establecimientos de enseñanza. Año 1999. En porcentajes y valores absolutos.
•	Cuadro Nº 24. Barrios de escuelas cuyo promedio de repetición alcanza en primer grado al 30% y barrios donde no supera el 10%
•	Cuadro Nº 25.  Maestros, Directores e Inspectores por la evaluación sobre las distintas estrategias tendientes a abatir los altos índices de inasistencia escolar. Año 1998. En porcentajes.

Capítulo VIII- 
NUEVOS Y VIEJOS PROBLEMAS

La discriminación al diferente

A pesar de nuestras creencias de ser integradores socialmente, existe una fuerte discriminación latente en el Uruguay.  El 7% de la población es de origen afro uruguaya, la población negra. 

Este grupo continúa siendo el más pobre entre los pobres, los índices de deserción escolar son particularmente más altos entre los altos ,  al igual que los de embarazo adolescente y de trabajo infantil. 

Esta diversidad necesita ser más aceptada, más asumida como una riqueza de la sociedad uruguaya, de modo que haya una política institucional que integre y que resuelva una problemática que pocas veces se ubica como un problema de todos.

El maltrato infantil

La realidad del maltrato sigue permaneciendo oculta en el país. 

Los avances en el tema fueron en la ley 16.707 (o Ley de Seguridad
Ciudadana)que creó el delito de violencia doméstica en su  artículo 18
modificativo del 321 de código Penal y que habilitó la procedencia "de
oficio" en las denuncias en los casos de lesiones ordinarias con abuso de
las relaciones domésticas o de cohabitación, en su artículo 14 modificativo del
322 del Código Penal.

El otro esfuerzo que instaló en Uruguay a partir de 1999 es el Servicio Telefónico de Apoyo a la Infancia ante Situaciones de Maltrato, conocido como “Línea  Azul” que depende del INAME. Desde enero del 99 hasta junio del 2000 se habían recibido 2534 solicitudes de intervención, a razón de 4,6 llamadas  por día. Cuatro de cada 10 llamadas son por negligencia siguiéndole en importancia el maltrato físico y los niños en situación de calle. El 75% de las llamadas provienen de Montevideo.

No hay todavía una propuesta de trabajo integral de corte político / social que sea un paliativo a problema. 

Las organizaciones  que trabajan en el área perciben un desborde de su capacidad instalada, no necesariamente porque el fenómeno haya crecido, sino que más bien debido a que comienza a existir, aunque tímidamente, la sensación de que el fenómeno comienza a ser percibido como real por el colectivo. El negar la realidad es una típica forma de conformismo. 

No hay una oficina que centralice la denuncia, que asesore, y que brinde abrigo en casos extremos (que es una necesidad imperiosa). Existen por lo menos 4 proyectos de ley, que atienden estos aspectos que aún continúan en el Parlamento desde la anterior legislatura. Tampoco hay una oficina que tenga datos ¿ciertos? de esta problemática
Aunque siempre serán muy parciales de acuerdo a la oficina receptora del asunto

La situación de los discapacitados y las clínicas psiquiátricas

La problemática de los niños con capacidades diferentes y su escasa priorización en las políticas públicas sigue siendo un déficit en el Uruguay. 
La ley 16.095 de “Equiparación de oportunidades para las personas discapacitadas” no se ejecuta a cabalidad” al tiempo que las políticas de integración social no siempre se han desarrollado con aciertos.

 La integración en el sistema educativo de las personas discapacitadas continua siendo una dificultad no bien resuelta en el período.

Todo un capítulo merece el caso de las barreras arquitectónicas y de los servicios (en especial el transporte) que parecen sistemáticamente no contemplar la situación de aquellos con capacidades diferentes. Pocos espacios públicos en las ciudades del país tiene previsto la incorporación al disfrute y al ocio de las personas con discapacidad. Cabe reconocer que la Intendencia Municipal de Montevideo, en particular, ha dado importancia a esta temática.
La formación de personal técnico y profesional en el área de las discapacidades es también otro tema pendiente. En la facultad de Medicina, por ejemplo, no existe una especialización sobre discapacidad.

Según las organizaciones no gubernamentales que trabajan en el área, los discapacitados psíquicos y múltiples son los menos atendidos en el sistema pública.

Un capítulo especial merece el caso de las clínicas psiquiátricas para niños y adolescentes y la política de INAME frente a ellas. A pesar que se ha intentado dar una respuesta al fenómeno ésta ni siquiera convence a las propias autoridades. El pasado 27 de julio, comparecieron ante el Parlamento  varios jerarcas del INAME para analizar el nuevo Código. En ese marco, se señaló que el INAME no cuenta con clínica alguna para atender los casos de niños menores de quince años que cursan episodios agudos, debiendo derivarlos a Salud Pública –mas concretamente al Pereira Rosell- donde son atendidos en salas de medicina general, ya que la sala existente para esas situaciones fue cerrada hace cuatro ó cinco años. Desde todo el país, cuando ocurren crisis agudas, se envían los niños a Montevideo para que transiten  el camino señalado anteriormente. Para los mayores de 15 años, en Montevideo el INAME tiene convenio con una Clínica, que según el presidente de INAME “en cierto aspecto, no nos conforma en la metodología ó en la técnica, pero es lo único que tenemos. Lo controlamos al máximo, lo orientamos y supervisamos pero no estamos totalmente de acuerdo”.

•	La dimensión del trabajo infantil 

El trabajo infantil-adolescente en el Uruguay es una realidad instalada. 
Un reciente estudio divulgado por UNICEF, realizado por el Instituto Nacional de Estadística señala que en el país urbano 34.000 niños, niñas y adolescentes trabajan, siendo un 7,9% (2.700) de ellos personas entre 5 y 11 años. De acuerdo a los datos aportados por el estudio, 1 de cada 100 niños de entre esas edades trabaja, mientras que para el tramo etário de 12 a  17 años lo hacen el 12,7% de los adolescentes. En la periferia de Montevideo, 1 de cada 5 adolescentes de esas edades trabaja.

Cuadro Nº 26: Número absoluto de niños que trabajan por tramos etáreos seleccionados, según grandes áreas geográficas. Año 1999.	
Tramos etáreos	
Área geográfica	De 5 a 11 años	De 12 a 17 años	Total  (5 a 17 años)	
Montevideo	1.100	9.000	10.100	
Periferia urbana de Montevideo 	400	6.500	6.900	
Resto del Interior urbano	1.200	15.800	17.000	
Total del país urbano	2.700	31.300	34.000	
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, UNICEF, Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente de la Encuesta Continua de Hogares	

La encuesta relevó datos interesantes sobre el sentido del trabajo entre los niños y adolescentes,  más concretamente para quién trabajan. 

En el global de la población de 5 a 17 años, casi la mitad (un 47%) lo hacen para otras personas, algo más que una quinta parte trabaja por cuenta propia (21,8%) y un 3,2% trabaja para su familia.

Sin embargo, si desagregamos esa información por tramos etáreos surgen diferencias significativas. El 63% de los niños de 5 a 11 años que trabajan lo hacen para su familia

Cuadro Nº 27: Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad que trabajan por tramos etáreos seleccionados, según para quién trabajan.  Año 1999. 
En porcentajes y valores absolutos.	
TRAMOS ETAREOS	
PARA QUIEN TRABAJAN	De 5 a 11 años	De 12 a 17 años	Total de 5 a 17 años	
Trabajan para su familia 	63.0
(1.700)	28.4
(8.900)	31.2
(10.600)	
Trabajan por su cuenta	29.6

(800)	21.1

(6.600)	21.8

(7.400)	
Trabajan para otras personas	7.4

(200)	50.5

(15.800)	47.0

(16.000)	
Total 	100
(2.700)	100
(31.300)	100
(34.000)	
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, UNICEF, Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente de la Encuesta Continua de Hogares	

Un dato relevante del estudio registrado en el Cuadro Nº 28, reseña las características de los hogares de quienes trabajan según quintil de ingreso per cápita al que pertenecen.

Ahí observamos que entre los niños de 5 a 11 años que trabajan, 8 de cada 10 provienen de hogares de bajos recursos. Sería posible hipotetizar a partir de los datos de la encuesta y de las percepciones de las ong´s que abordan esta problemática, que en las familias pobres el ingreso de los niños pequeños es fundamental en la estrategia de sobrevivencia. Esta tendencia, continúa siendo muy fuerte entre los que trabajan en edades de 12 a 17 años. En el Cuadro Nº 28 se muestra cómo el 73,8% de los adolescentes de esa edad que trabajan pertenecen a hogares pobres.

Uno de los valores del estudio de referencia, es que permite diferenciar grupos que si bien participan del fenómeno del trabajo infantil-adolescente, lo hacen desde situaciones muy diversas. 

A diferencia de los datos reseñados anteriormente, también se puede constatar el peso de los niños y adolescentes de los hogares con ingresos medios y altos, entre quienes trabajan.  Este grupo representa al 25,6%, es decir uno de cada cuatro. 

En sí, la información da cuenta de la existencia de un conjunto considerable de personas que trabajan menores a 18 años. En principio podría suponerse que tiene más relación con una estrategia de socialización en hábitos respaldada por la familia a los efectos de adquirir cierta experiencia y ocupar el tiempo libre, que vinculada a una contribución económica para el hogar.

Cuadro Nº 28: Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad por tramos etáreos seleccionados y por condición laboral, según el quintil de ingreso per cápita al que pertenecen. Año 1999. En porcentajes y valores absolutos.

	De 5 a 11 años	De 12 a 17 años	Total de 5 a 17 años	
	Trabaja 	No trabaja	Total 	Trabaja 	No trabaja 	Total 	Trabaja 	No trabaja 	Total 	
Niñas, niños y adolescentes ubicados en el 
1er. o 2do. Quintil
de ingresos per cápita 	81.5

(2.200)	67.3

(186.200)	67.4

(188.400)	73.8

(23.100)	63.7

(137.600)	65.0

(160.700)	74.4

(25.300)	65.7

(323.800)	66.3

(349.100)	
Niñas, niños y adolescentes ubicados del 
3er. al 5to. Quintil
de ingresos per	18.5

(500)	32.7

(90.500)	32.6

(91.000)	26.2

(8.200)	36.3

(78.500)	35.0

(86.700)	25.6

(8.700)	34.4

(169.000)	33.7

(177.700)	
Total 	100

(2.700)	100

(276.700)	100

(279.400)	100

(31.300)	100

(216.100)	100

(247.400)	100

(34.000)	100

(492.800)	100

(526.800)	

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, UNICEF, Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente de la Encuesta Continua de Hogares	

Cuadro Nº 29: Niñas, niños y adolescentes de entre 14 y 17 años de edad que trabajan según lo promedios de ingresos obtenidos por trabajo en las distintas clases de ocupación.
Año 1999. En pesos uruguayos en valores corrientes y dólares americanos.	
	
	Pesos urug. En valores corrientes	U$S
(*)	Promedio de horas trabajadas por semana	
Promedio de quienes trabajan como vendedores, mandaderos y afines	992	82	23.4	
Promedio de quienes trabajan como peones, aprendices, jardineros y afines	1.545	127.7	34.4	
Promedio de quienes trabajan como servicio doméstico; cuidado de niños, enfermos o familiares; otros	872	72.1	24.4	
Promedio del total de trabajadores	1.213	100.3	28.2	
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, UNICEF, Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente de la Encuesta Continua de Hogares
NOTA (*): Tomando como tipo de cambio 12.1 pesos por U$S	
El Comité entiende que el  volumen de niños y adolescentes que trabajan en Uruguay, debe ser objeto de una política específica que busque asegurar el goce de los derechos a niños y adolescentes.

Tal como se observa en el Cuadro Nº 29 el promedio de horas trabajadas por los niños y adolescentes asciende a 28 horas semanales, es decir entre 5 y 6 horas al día, siendo sus ingresos promedios de 100 dólares mensuales.

La legislación uruguaya, en este tópico, como en tantos otros registra una contradicción entre las normativas del Código del Niño y el Convenio Nº 138 de la OIT, que suscribió el Uruguay. 

En el conjunto de los 34.000 niños y adolescentes, claramente se pueden diferenciar dos situaciones: los de 5 a 14 años, quienes de acuerdo a las normativas internacionales no deberían de trabajar y los mayores de 15 y menores de 18 años que lo pueden hacer sobre ciertas premisas y controles.
Para el primer grupo, queda clara la ilegalidad fragrante de la situación. La respuesta a la misma debe ser brindar oportunidad a las familias de los niños a los efectos de tener acceso a otras oportunidades que al tiempo garantice el derecho a la educación y recreación de sus hijos, tenga en cuenta la sobrevivencia de estos grupos altamente vulnerables.
Para el segundo grupo, la situación es diferente. Los menores de 18 años y mayores de 15 años que trabajan, deben de acuerdo a las normativas vigentes tener un permiso habilitante que entrega el INAME a través de la División Inspección, Formación e Inserción Laboral del Adolescente. En esta dependencia, se entregan habilitaciones de acuerdo a un procedimiento estipulado que exige determinada documentación además de ser revisado por un médico para habilitarlo.

La primer situación preocupante en relación a la entrega de permisos, es que la misma ha descendido en forma sistemática en el período, a pesar que la cantidad de adolescentes que trabajan no parece disminuir, más bien lo contrario. 
A efectos ilustrativos cabe señalar cómo en Montevideo por ejemplo, ha caído la entrega de permisos desde 7.567 en 1994 a 4.866 en 1999.

Según datos del INAME, el 48% de las personas que accedieron al permiso en 1999, sus padres eran propietarios de la vivienda.  Esto denota claramente un perfil de quienes acceden al sistema de INAME. 

A nivel nacional, en 1999 se entregaron 4.866 permisos, es decir que el sistema de permisos laborales alcanzó al 19,7 de los adolescentes de entre 15 y 17 años que trabaja. A pesar del esfuerzo que se observa en la dirección de ese servicio del organismo, resulta claro que la infraestructura disponible no es la adecuada para dar cuenta del problema además de habilitar la duda acerca de la eficacia de los procedimientos utilizados. En los hechos, su incidencia en el problema real aun es marginal. 

Esta situación tiene diversas causas. En primer lugar, la infraestructura que tiene la División del INAME no se corresponde a la dimensión del trabajo que afronta. En mayo del 2000, había para todo el país 7 inspectores laborales, 6 de ellos en la capital y otro en Maldonado. Si bien había un llamado en curso que pretendía alcanzar a 30, lo cierto es que a los efectos del período que analiza el informe, la situación  no era buena, pese al trabajo profesional desarrollado por la dirección y su equipo técnico.

Las dificultades por la falta de personal se traducen en las escasas inspecciones en todo el territorio nacional. En 1999 se inspeccionaron sólo 5 departamentos. 
Merece señalarse, las dificultades que esta División del INAME ha tenido con algunas organizaciones no gubernamentales que realizan capacitación laboral, que por tener su interés central en desarrollar procesos de inserción han desestimado en algunas ocasiones los requisitos legales que se solicitan.

En cuanto a la investigación de accidentes laborales donde están implicados menores de 18 años, la situación en el período fue un permanente obstáculo para los inspectores debido a la negativa del Banco de Seguros del Estado de brindar información sobre los accidentes donde se involucraban niños y adolescentes por entender que esa información era parte del “secreto bancario”. Por este motivo, las intervenciones de INAME se realizaron sólo en los casos más notorios que se publicitaron en la prensa. En el año 2000, el Banco aceptó compartir con INAME información por lo que se estima que al menos esta situación se solucionará.

•	La niños en situación de calle incorporados al panorama urbano

El aumento de la callejización de los niños y de la problemática que les circunda, es uno de los temas que más a impactado a la ciudadanía en el período. En respuesta al fenómeno, el INAME promovió a partir de 1998, fundamentalmente a través de ong´s, convenios específicos para la atención en calle. Merece la pena destacar, que en este caso se visualizó un esfuerzo por territorializar el impacto, dividiendo zonas de intervención en la ciudad de Montevideo, lo que redundó en un mejor impacto. 

Cuadro Nº 30  Evolución de la cantidad de niños y niñas atendidas en situación de calle a través del INAME, según instituciones oficiales y privadas. Período 1996 – 1999	

Tipo de institución	
AÑO	
	1996	1997	1998	1999	
Instituciones Oficiales	136	125	177	388	
Instituciones Privadas	-	42	296	727	
TOTAL	136	167	473	1015

Fuente: Elaboración propia en base a información del SIPI.INAME.	

De acuerdo a la opinión de las organizaciones no gubernamentales que trabajan en la temática consultada para el Informe, ha ocurrido un cambio importante en la composición social del fenómeno. La categoría “niños en situación de calle”, habría agotado su capacidad explicativa para las nuevas realidades que han poblado esquinas y calles de la capital, ya no sólo las céntricas. El cambio de complejidad del fenómeno radica en que ya no existe una sola estrategia de sobrevivencia que se implementa en la calle sino que se han diversificado. Además, los niños de calle han ampliado su perfil social, ya que incluso hay muchos de ellos que van a la escuela y a contra horario hacen calle.  Por un lado, hay una institucionalización de algunas prácticas como los limpia vidrios –que en muchos casos han sido implementadas por adolescentes ó adultos desplazando a los más chicos- y se han sumado otras nuevas. Entre estas nuevas características del fenómeno está por un lado la irrupción de parte del núcleo familiar en la calle y por otro la participación de otros adultos que organizan el trabajo de los más pequeños. 

Los núcleos de hermanos en la calle es una situación cada vez más frecuente y se observa una creciente división social del trabajo. Las situaciones de  violencia en la calle también se han acrecentado de la mano de una mayor competencia por los espacios, la generalización de los pegamentos e inhalantes y el frecuente hostigamiento de la policía. Como contracara del fenómeno, la permanente presencia en los medios de la situación junto al impacto generado por algunos hechos lamentables como la muerte de niños, ha despertado la sensibilidad y la cooperación de la comunidad.

A pesar que la cobertura se ha ampliado, la situación de los niños en la calle permanece y aumenta. En efecto, los programas que se desarrollan en el escenario de la calle son de atención en la emergencia pero no de carácter preventivo a la calle, en la medida que la situación ya está en la mayoría de los casos medianamente consolidada. 
La situación de las familias en sus barrios de origen y la necesidad de sustentos económicos son dos de los factores claves para comprender este fenómeno. 

Los programas de atención de calle que actualmente se operan, en esencia, no modifican el fenómeno. Más bien, apuntan a intentar abordar en una situación crítica a niños expuestos a innumerables situaciones de violencia, por lo que la estrategia tiene un fuerte componente de asistencia, necesaria e ineludible en estos casos. La modificación de la situación de calle de estos niños no es posible resolverla únicamente desde estos programas. Dicha tarea requiere de un esfuerzo integral que desborda aunque incluye estas modalidades de atención. 

Se entiende en este punto que sería necesario considerar programas comunitarios a nivel territorial en aquellas zonas donde estos niños provienen, a los efectos de ejecutar componentes integrales que efectivamente logren detener el flujo hacia las calles de los niños. Sin desatender los proyectos que hoy trabajan con los niños que ya están en situación de calle, parece claro que las políticas de prevención debieran diseñarse desde programas territoriales.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

•	Condiciones Sociolaborales de los Adolescentes en el Uruguay, 1999. FAS. MTSS. UNICEF
•	Evaluación 1999. División Inspección, Formación e Inserción Laboral del Adolescente. INAME.
•	Instituto Nacional del Menor. División Estudio y Derivación. “Línea Azul. Servicio Telefónico de Apoyo a la Infancia ante Situaciones de Maltrato. 30 de junio, 2000” y “Aproximación al perfil de las familias y zona de procedencia de niños con presunción de maltrato físico.1999
•	Las personas con discapacidad en la opinión publica uruguaya”. Análisis de resultados de la tercera encuesta dedicada al tema. CIFRA. 17 de marzo 1998.
•	Ley Nº 16.095. Equiparación de oportunidades para las personas discapacitadas”.
•	Trabajo infantil en los países del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. IPEC. SIRTI. OIT
•	Trabajo infantil y adolescente en Uruguay. Una aproximación al tema desde los datos de la Encuesta de Hogares. Documento borrador, elaborado por Gustavo De Armas, Coordinador del Área Educación. UNICEF. Uruguay.2000.
•	Versión taquigráfica de la reunión realizada el día 27 de julio del 2000. Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración. Carpeta Nº 59 de 2000.

GRAFICO

•	Gráfico Nº 19. Evolución de la entrega de permisos de trabajo otorgados por INAME en Montevideo

CUADROS

•	Cuadro Nº 26: Número absoluto de niños que trabajan por tramos etáreos seleccionados, según grandes áreas geográficas. Año 1999.
•	Cuadro Nº 27: Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad que trabajan por tramos etáreos seleccionados, según para quién trabajan.  Año 1999. En porcentajes y valores absolutos.
•	Cuadro Nº 28: Niñas, niños y adolescentes entre 5 y 17 años de edad por tramos etáreos seleccionados y por condición laboral, según el quintil de ingreso per cápita al que pertenecen. Año 1999. En porcentajes y valores absolutos.
•	Cuadro Nº 29. Niñas, niños y adolescentes de entre 14 y 17 años de edad que trabajan según lo promedios de ingresos obtenidos por trabajo en las distintas clases de ocupación. Año 1999. En pesos uruguayos en valores corrientes y dólares americanos.
•	Cuadro Nº 30  Evolución de la cantidad de niños y niñas atendidas en situación de calle a través del INAME, según instituciones oficiales y privadas. Período 1996 – 1999

CONCLUSIONES FINALES

A un sector de nuestros niños y niñas, el Uruguay le ofrece día a día bienestar, educación continua, recreación y juego, una familia constituida,  un barrio integrado, una perspectiva de desarrollo personal y social. 

Pero a muchos de ellos -demasiados para que el futuro aparezca como una tierra promisoria- el Uruguay en vez de ofrecerle perspectivas les exige que sean adultos en los primeros años de vida.  Deberán tempranamente trabajar, dejarán de jugar para cuidar a sus hermanos, serán padres y madres en la adolescencia y abuelos a los 35 años.

La pobreza, ya suficientemente extendida en nuestro país, se concentrará especialmente en ellos, pues los más pobres suelen ser preferentemente niños. En los niños, suele concentrarse todo aquello que queremos dejar atrás: la pobreza, la indefensión y  la invisibilidad  política y social. 

Cada niño que hoy experimenta alguna de las situaciones antes mencionadas, será muy pronto, un ciudadano que tendrá razones suficientes para desconfiar de la democracia y de las promesas de crecimiento. Descuidar a los niños en su especificidad, es resignarse a que casi la mitad de los futuros adultos tengan argumentos de vida para desconfiar del sistema político y de la estrategia de desarrollo.

El tiempo con que contamos para evitar esta situación es muy escaso. Los tiempos de la infancia no son los tiempos de los adultos o de los países. La infancia es una experiencia breve para una vida humana; pero deja rastros indelebles que ya nada ó casi nada podrá remediar. Las lesiones físicas y morales que un niño experimenta lo acompañarán inevitablemente en su vida de adulto. 
Desatender a los niños hoy o simplemente confiar en que la superación de la pobreza en el mediano plazo podrá remediarla, es no comprender la índole del problema.

Que la marginalidad y la exclusión social sea un fenómeno creciente en nuestro país es una realidad dramática que debe preocuparnos; que por su parte la pobreza se concentre en los niños y en los adolescentes, perjudicando su propio desarrollo y lesionando su futuro es una realidad que debe conmovernos.

Se suele decir que la infancia  es el futuro de un país. En algunas condiciones, ese futuro es un tiempo que nunca llega para miles de compatriotas. Con la convicción que el ocuparse del presente de los niños es la única manera de poder cumplir la promesa de un futuro mejor, queremos que el Uruguay le pueda ofrecer a ellos una tierra de oportunidades y compromisos para quienes más lo necesitan.

Para eso nos tenemos que permitir soñar y sobre todo recrear todos los días la capacidad de conmovernos frente a la injusticia y la desigualdad. 

“Si el sentido de la política es la libertad, esto significa que nosotros, en este espacio y en cualquier otro, tenemos el derecho a la expectativa de un milagro. No porque creamos religiosamente en milagros, sino porque los hombres, en cuanto pueden actuar, son capaces de realizar lo improbable y lo imprevisible, y lo realizan continuamente, aunque lo sepan o no”. 

Convocamos entonces a construir entre todos el ejercicio de los derechos para todos los niños y niñas del Uruguay. Ese será, nuestro compromiso y ojalá, que más temprano que tarde, festejemos el milagro.