Medidas socioeducativas no privativas de libertad

«La tranca se lleva todo» es una expresión común entre los distintos actores que trabajan con adolescentes en conflicto con la ley. Hace referencia al peso que tiene la privación de libertad en el sistema penal juvenil. Ese «peso» puede observarse tanto a nivel presupuestal, como a la hora de aplicar el Código de la Niñez y la Adolescencia por parte de los jueces. Y también en la poca o casi nula presencia que este tema tiene en la prensa. «La tranca se lleva todo», al punto que la discusión que durante meses tuvo lugar en el Parlamento giró casi exclusivamente alrededor del encierro. Fugas, rejas, guardia perimetral; penas, antecedentes, firmas. La privación de libertad como única opción.

Aunque la ley indique lo contrario. Aunque las cifras prueben que las medidas alternativas a la privación de libertad pueden ser, precisamente, alternativas para un sistema que ya ha dado sobradas muestras de ineficacia.

Cuando se inicia un proceso penal contra un adolescente que ha cometido una infracción, el juez, tras la audiencia preliminar, debe disponer de «las medidas cautelares necesarias que menos perjudiquen al adolescente», según establece el artículo 76.5 del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), vigente en nuestro país.

De acuerdo al citado artículo, las medidas cautelares incluyen:

– prohibición de salir del país

– prohibición de acercarse a la víctima o a otras personas, de concurrir a determinados lugares o de tomar contacto con personas determinadas

– obligación de concurrir periódicamente al Tribunal o ante la autoridad que el Juez determine

– arresto domiciliario

– internación provisoria[1].

En el caso de las medidas cautelares privativas de libertad, las mismas no pueden exceder los sesenta días sin que el juez dicte una sentencia definitiva. Pasado ese plazo, el adolescente debe ser dejado en libertad. Además y siempre de acuerdo a la misma norma, dichas medidas «solo podrán aplicarse si la infracción que se imputa al adolescente puede ser objeto en definitiva de una medida privativa de libertad», o «siempre que ello sea indispensable» para «asegurar la comparecencia del adolescente a los actos procesales esenciales», o «la seguridad de la víctima, el denunciante o los testigos».

Sobre este punto, las Reglas de Beijing[2] establecen que la medida cautelar privativa de libertad debe ser excepcional, y por el menor tiempo posible. Señalan además, que «siempre que sea posible, se adoptarán medidas sustitutorias de la prisión preventiva, como la supervisión estricta, la custodia permanente, la asignación a una familia o el traslado a un hogar o a una institución educativa[3].

Si bien a partir de la aprobación del CNA nuestro país se ha obligado a cumplir con las prerrogativas previstas en diferentes instrumentos de Naciones Unidas[4], la medida cautelar privativa de libertad, lejos de ser la excepción, es la regla. Según un estudio de la Fundación Justicia y Derecho y Unicef, en Montevideo, durante el año 2008, el 84% de las medidas cautelares fueron privativas de libertad. De esta cifra, el 69% correspondió a la internación provisoria, mientras que el 15% responde a la medida cautelar de arresto domiciliario[5].

De la misma manera, a la hora de la sentencia definitiva, la privación de libertad debe ser la excepción y no la regla.

El artículo 76.12 del Código de la Niñez y la Adolescencia (CNA), establece que en caso de que el juez disponga de medidas socioeducativas, «la privación de libertad se utilizará sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda». Agrega además que estas medidas «serán dictadas con la finalidad de preservar el interés del adolescente y obliga al juez a «fundamentar por qué no es posible aplicar otra medida distinta a la privación de libertad»[6].

Al igual que ocurre con las medidas cautelares, los jueces cuentan con diversas medidas socioeducativas no privativas de libertad, de acuerdo a lo estipulado en el art. 80 del CNA. Estas medidas son:

– Advertencia.

En presencia del defensor y de los padres o responsables, el juez alertará al adolescente sobre los perjuicios causados y las consecuencias de no enmendar su conducta.

– Amonestación.

En presencia del defensor, de los padres o responsables, el juez intimará al adolescente a no reiterar la infracción.

– Orientación y apoyo mediante la incorporación a un programa socioeducativo. El mismo podrá estar a cargo del organismo público competente (en este caso el INAU), o de una institución privada y será aplicado por un período máximo de un año.

– Observancia de reglas de conducta, como prohibición de asistir a determinados lugares o espectáculos, por un período que no exceda de seis meses.

– Prestación de servicios a la comunidad, hasta por un máximo de dos meses.

– Obligación de reparar el daño o satisfacción de la víctima.

– Prohibición de conducir vehículos motorizados, hasta por dos años.

– Libertad asistida. Permite al adolescente el goce de libertad en su medio familiar y social. La medida debe estar coordinada por especialistas capacitados en programas educativos[7].

– Libertad vigilada. Permite al adolescente su permanencia en la comunidad. La medida exige el acompañamiento permanente de un educador[8].

No obstante el amplio abanico de medidas no privativas de libertad, en Montevideo se observa «un aumento sostenido del empleo de la privación de libertad como sanción en las sentencias». De un 43% en el período 2004-2005, se ha alcanzado el 54% en el año 2008[9].

Medidas socioeducativas

En Montevideo, el Programa de Medidas Socioeducativas con Base Comunitaria (PROMESEC), dependiente del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, es quien ejecuta las medidas no privativas de libertad en nuestro país. Si bien su tarea está centrada en los adolescentes con sentencia definitiva, también se trabaja con aquellos adolescentes que han tenido una medida cautelar no privativa de libertad.

Fernanda Albistur, directora del PROMESEC, explica que durante la medida cautelar, se apunta a la «promoción de derechos» de ese adolescente.

«A veces hay adolescentes que no tienen cédula de identidad, por lo que tratamos que el adolescente pueda acceder a ella. Asistimos en el área de salud, de educación, y fundamentalmente le explicamos en qué consiste el debido proceso. Le damos cuenta de cuáles son las etapas a nivel judicial, qué derechos le asisten en esas etapas, y la importancia de que se presente el día de la audiencia final», señala.

«De alguna manera es importante que eso sea conocido por el joven en cuestión, pero también para sus referentes adultos; existe una complicación para ese adolescente de no presentarse a esa audiencia final, porque el juez no podrá dictarla, por no estar presente el adolescente y hay consecuencias para quien no se presenta. Allí lo importante es que el joven sepa que tiene derecho a ser asistido por un defensor, que va a encontrar un fiscal y que va a haber alguien que va a definir su situación, que es el juez de la causa», agrega.

Aunque se trate de procesos independientes, la experiencia muestra que el elevado número de medidas cautelares privativas de libertad, incide negativamente en el eventual posterior cumplimiento de medidas alternativas a la privación de libertad.

Así, Albistur explica que «el mayor incumplimiento de las medidas alternativas son de adolescentes que han sido previamente privados de libertad». Para la responsable del PROMESEC, «es mucho más lo que se puede trabajar con un adolescente inserto en su familia, en su barrio, en su comunidad, y con la posibilidad de circular por la sociedad, que con aquel adolescente que estuvo privado de su libertad». «Es bastante más difícil construir con él un proyecto socioeducativo en privación de libertad, que con libertad plena de circulación», destaca.

La libertad asistida; la libertad vigilada, y la prestación de servicios a la comunidad, son las sanciones no privativas de libertad más recurridas por los jueces[10].

El Juez establece tanto la medida, como su duración. El promedio de duración de las medidas no privativas de libertad oscila entre los 6 y los 8 meses.

En el primero de los ejemplos, y a partir de un «sondeo de las motivaciones e intereses» del adolescente, se realiza «un proyecto educativo» a corto plazo.

En la libertad vigilada, se elabora una hoja de ruta, «que nos permita saber, de la mañana a la noche, de domingo a domingo, cuáles son los espacios por los que circula el adolescente».

Pero Albistur destaca, entre estas medidas, la de prestación de servicios a la comunidad. Se trata de que el adolescente, a través de esa prestación de servicios, pueda «retornar, efectivamente, el daño que le causó a la sociedad».

Dentro de la prestación de servicios, la responsable del PROMESEC señala que las tareas de apoyo administrativo (fotocopias, atención telefónica, entre otros), son medidas «muy educativas y reparadoras», y que «los adolescentes transitan muy bien».

«Se sienten útiles, y están en contacto con otros modelos que no han tenido aún a la vista. Entonces, no es solamente el hábito del trabajo, sino aquello de que el otro me mira diferente y que yo puedo demostrarle al otro que puedo ser diferente, que no soy solamente un joven infractor; que también tengo cosas para dar y para intercambiar con los demás», apunta Albistur. «Esto hace a la construcción de ciudadanía, que es en realidad a lo que nosotros debemos apuntar», agrega.

La Familia

La presencia de un referente adulto durante la audiencia preliminar es fundamental, y en muchos casos determinante para el futuro del adolescente.

En Montevideo, en el año 2008, en las audiencias preliminares en las que no había ninguna persona adulta acompañando al adolescente, los jueces aplicaron la internación provisoria como medida cautelar en el 83% de los casos.

Cuando el adolescente estuvo acompañado por algún adulto durante la audiencia, el porcentaje fue del 50%.

La Dra. en Derecho y Consultora del Área Legal y de Adecuación Institucional de Unicef, Susana Falca, asegura que «si hay un adolescente que no tiene una familia continente que nos asegure que él va a volver a la audiencia, se da la privación de libertad».

A la hora de ejecutar medidas no privativas de libertad, también es determinante la presencia del entorno familiar del adolescente.

Para Juan Fumeiro, abogado integrante de la Sección Uruguay de Derechos del Niño Internacional (DNI)[11], es «fundamental el trabajo con la familia, porque si únicamente trabajás con el adolescente, y la familia no participa de ese proceso, cuando ese adolescente vuelva al mismo lugar donde se generó esa problemática, o esa falta de apoyo, que derivó en que cometiera un hecho delictivo, evidentemente allí hay un problema y hay que trabajar allí con los referentes familiares».

Albistur reconoce que «existen dificultades» con algunas familias que son «incapaces de poner un límite» y en donde en ocasiones «hay también una larga historia de infracción». Aquí es donde cobra relevancia «la importancia del modelo» ya que «es muy difícil que un adolescente no continúe de alguna manera la actividad que ha visto permanentemente en su entorno».

«La idea es poder trabajar con esa familia para que asuma compromiso, responsabilidad, no solamente en el marco de la ejecución, sino también a futuro», apunta.

El adolescente «necesita de todos nosotros», explica Albistur, «pero fundamentalmente necesita de su familia, de sus referentes más próximos».

«Hay que reforzar el hecho de que antes que nuestra responsabilidad, es la suya, como familia», agrega.

Presupuesto

«Va muchísimo más dinero para la privación de libertad que para las medidas alternativas», asegura Albistur. El alto porcentaje de medidas privativas de libertad que disponen los jueces y la poca visibilidad que tienen las medidas alternativas, en ocasiones juegan en contra de la correcta implementación de este tipo de programas.

Para Fumeiro, el problema radica en que «se priva más de lo que correspondería, entonces esos programas, por falta de recursos, se terminan desarticulando. Hay una falta de promoción de estas medidas y también una falta de apoyo, porque el Estado debería promocionar e incentivar de una forma adecuada estos programas, a nivel de presupuesto, para que realmente se cumpla con los mandatos de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño».

El abogado considera que la decisión de los jueces, proclive a la privación de libertad responde a «múltiples causas», ya que «tiene varias aristas». Fumeiro entiende que «juega mucho la presión, la opinión pública; la prensa también juega un rol importante, en el sentido de que se sobreexponen las situaciones en las que participan los adolescentes en conflicto con la ley penal y realmente se está formando un imaginario social que no condice con lo que es la realidad en nuestro país».

Además «en nuestro país no hay una buena batería de programas con medidas socioeducativas que permita al juez optar entre la privación de libertad y un régimen de medidas no privativas de libertad. Los programas que existen son pocos», señala Fumeiro.

«Estos programas tendrían que ser apuntalados fuertemente, en virtud de que está a punto de aprobarse un proyecto de ley que penaliza la tentativa de hurto, sin privación de libertad» agrega.

Falca por su parte, asegura que «hay un uso bastante instalado» de la privación de libertad y lo adjudica en parte a que «los jueces pueden tener cierta desconfianza a cómo se controla el cumplimiento» de las medidas alternativas. Para la especialista, es necesaria «la implementación de un buen programa» y que el mismo se cumpla.

«No basta con que se apruebe una ley; hay que dotar de recursos a las instituciones para que se pueda implementar la ley; son dos cosas que van de la mano, si no la ley es letra muerta, no se va a cumplir. Entrás en un círculo vicioso: los jueces no aplican, o no utilizan determinadas herramientas que están previstas en la ley, que podrían ayudar a descongestionar el sistema, porque no tienen la certeza, o no existen programas efectivamente implementados. Cualquier reforma legal que implique una modificación sustancial en la operativa de cualquier institución, necesita también los recursos necesarios para que la institución se adecue al nuevo mandato legal, si no es imposible», concluyó.

Cifras

El PROMESEC atiende un promedio de entre 90 y 100 adolescentes por mes. Para ello cuenta con 30 funcionarios -«muchos de ellos en el área administrativa», según Albistur-, entre maestros, educadores, psicólogos y asistentes sociales.

Entre enero y junio del 2010, unos 500 adolescentes pasaron por el programa.

De ellos, 39 (7.8%) incumplieron la medida, «lo que no quiere decir que hayan reincidido, sino que dejaron de venir. En algunos casos habían conseguido un trabajo». Además, 9 adolescentes (1.8%), tuvieron un reingreso al sistema penal juvenil, lo que «no necesariamente quiere decir que el joven haya sido sancionado por la justicia».

«La idea es que podamos fundamentalmente trabajar la inclusión del joven y por otro lado y por mandato de la ley, trabajar la responsabilidad por el hecho infraccional. No puede pasar un adolescente por el programa, sin haber logrado reflexionar sobre la conducta que lo trajo a este lugar».

[1] El arresto domiciliario y la internación provisoria, son medidas cautelares privativas de libertad.

[2] Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores, también conocidas como Reglas de Beijing. Art. 13.1: Sólo se aplicará la prisión preventiva como último recurso y durante el plazo más breve posible. En http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/pl/convenciones/convreglbeijing-985.htm

[3] Reglas de Beijing. 13.2. Ibíd.

[4] «Para la interpretación de este Código, se tendrán en cuenta las disposiciones y

principios generales que informan la Constitución de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño, leyes nacionales y demás instrumentos internacionales que obligan al país». Código de la Niñez y la Adolescencia. Artículo 4º.

[5] Justicia Penal Juvenil. Realidad, perspectivas y cambios en el marco de la aplicación del Código de la Niñez y la Adolescencia en Maldonado, Montevideo, Paysandú y Salto. Unicef Uruguay/ Fundación Justicia y Derecho, Montevideo, 2010. p. 59. Nota: Para el total de los cuatro departamentos en el año 2008, las medidas cautelares privativas de libertad representaron el 78% (59% de internación provisoria; 19% de arresto domiciliario).

[6] CNA. Artículo 76.12.: Si se dispusieran medidas socioeducativas, las sentencias serán dictadas con la finalidad de preservar el interés del

adolescente.

La privación de libertad se utilizará sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda.

Deberá fundamentar por qué no es posible aplicar otra medida distinta a la de privación de libertad. El Juez no podrá imponer medidas educativas sin previo pedido del Ministerio Público, ni hacerlo de manera más

gravosa de la solicitada por éste.

[7] CNA. Art. 84.A. El régimen de libertad asistida consiste en acordarle al adolescente el goce de libertad en su medio familiar y social.

Será, necesariamente, apoyado por especialistas y funcionarios capacitados para el cumplimiento de programas

educativos.

El Juez determinará la duración de la medida.

En cualquier momento de su ejecución la medida podrá ser interrumpida, revocada o sustituida, de oficio o a instancia

de los actores habilitados y previa intervención del Ministerio Público y del defensor.

[8] CNA. Art. 84.B El régimen de libertad vigilada consiste en la permanencia del adolescente en la comunidad con el acompañamiento permanente de un educador, durante el tiempo que el Juez determine.

[9] Justicia Penal Juvenil, op. cit., p. 81

[10] Los porcentajes que representan estas medidas en el total de sanciones, para Montevideo, año 2008, son del 30%, 7% y 7%, respectivamente. Fuente: Justicia Penal Juvenil, op. cit., p. 81

[11] Organización internacional especializada en el área de justicia penal juvenil, que también implementa programas de ejecución de medidas socioeducativas no privativas de libertad. Más información en www.dniu.org.uy